I OSK 4318/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3038/17 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2018r. sygn.akt IV SA/Wa 3038/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę. Skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 roku. wniósł J.Z. Zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa procesowego tj: 1) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak należytej oceny zebranego materiału dowodowego z jednoczesnym brakiem należytego ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego odnośnie do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości przez biegłą, a jedynie przyjęciem lakonicznych wyjaśnień biegłej, że został on wykonany prawidłowo, 2) art. 7 kpa oraz art. 12 § 1, art. 80 kpa przez bezpodstawne uznanie przez sąd, że zarówno Prezydent Miasta [...], jak również Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji nie mieli podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego (w tym zgodności operatu z treścią obowiązujących przepisów) i przyjęcie, że ich rola ogranicza się do kontroli formalnej operatu, uchylenia się od dokonania oceny przydatności dowodowej opinii o wartości nieruchomości oraz wskazania czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane z jednoczesnym podkreśleniem, że organ I instancji przeanalizował wartość dowodową operatu pomimo tego, że nie odniósł się w decyzji do wszystkich zarzutów złożonych do operatu szacunkowego, 3) art. 7, 77, 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa , co doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o wadliwy operat 4) art. 78 § 1 kpa w związku z art. 77 § 2 kpa i art. 136 kpa – poprzez pominięcie przez organy obu instancji wniosku o przeprowadzenie w ramach postepowania oceny prawidłowości wykonania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i zwrócenie się do tejże organizacji celem zasięgnięcia opinii, 5) art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż w sprawie nie rozważono w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono okoliczności skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji w ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty. 6) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wobec przyjęcia za prawidłowe odstąpienie od zlecenia przez organ administracji przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, przez organizację zawodową rzeczoznawców, pomimo negatywnej oceny sporządzonej przez biegłego wyceny oraz zarzutów skarżącego dyskwalifikujących wydaną przez biegłego opinię pod kątem dowodowym. II. Przepisów prawa materialnego 1) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 151 i 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. przejawiające się w tym, iż organ administracji publicznej w sposób niewystarczający zanalizował dowody zebrane w sprawie i w konsekwencji nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego, w tym sensie, iż przyjął, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie został odpowiednio przygotowany i tym samym w sposób prawidłowy odzwierciedla wartość wywłaszczonej nieruchomości, a także przyjęcie, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłego wydającego opinię w postępowaniu I instancji, posiadają atrybut nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy większość z nich nie posiada ww. atrybutu; 2) art. 4 pkt 17 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie, że wybrane przez biegłego do porównania nieruchomości, spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości będącej własnością skarżących, na co wskazywali w zarzutach do operatu szacunkowego przed organem I instancji; Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawa Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie pismem z dnia [...].06 2021 r podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne, a ich forma i treść nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną winien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10). Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7, 12 § 1, art. 77 kpa, 78 § 1 kpa, art. 80 K.p.a., 78 § 1 kpa i art. 136 kpa zawarte w punktach 1-4 skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu administracji publicznej, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4444/16, LEX nr 2269788; z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15, LEX nr 2289709). Przypomnienie powyższych reguł jest o tyle istotne, że ww. zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszą się do przepisów procesowych których Sąd pierwszej instancji bezpośrednio nie stosował. Są to przepisy stosowane w toku postępowania przed organem administracji publicznej, których prawidłowość zastosowania ocenia sąd administracyjny, jednak czyni to w oparciu o własne normy proceduralne zawarte w P.p.s.a. Przepisy art. 7, 12 § 1, art. 77 kpa , 78 § 1 kpa i art. 80 K.p.a., 78 § 1 kpa i art. 136 kpa są przepisami postępowania administracyjnego, a zarzut ich naruszenia bez powiązania z właściwymi przepisami P.p.s.a., które stosował Sąd Wojewódzki jest nieskuteczny. Ponadto jak wynika z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania może być skuteczny jedynie w sytuacji wykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Przez "wpływ" należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Analiza skargi kasacyjnej pokazuje, że nie zawiera ona poprawnej argumentacji w tym zakresie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegający na braku rozważenia w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienia okoliczności skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji w ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty mimo pozornie prawidłowego sformułowania. Zarzut powyższy z uwagi na jego ogólnikowość i brak wskazania jakie okoliczności faktyczne sprawy zostały pominięte przez organ i sąd I instancji nie poddaje się kontroli sądu. Sąd administracyjny nie może konkretyzować zarzutów oraz domyślać się ich treści z uwagi na możliwość niedozwolonej ingerencji w prawa skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zbiegu z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez brak skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu oceny jego poprawności, podkreślić należy, że powołany przepis nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej kontroli operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Weryfikacja operatu w odnośnym trybie mogła być przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego, jednak sam fakt zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę do operatu samo przez się nie powoduje powstania co do niego uzasadnionych wątpliwości. W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 i 17 w zw. z art. 151 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wadami operatu szacunkowego polegającymi na przyjęciu nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej przy czym ogólnikowość zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia nie wskazuje na czym naruszenie to polegało. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Ponadto, co najistotniejsze, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Podobny skutek mógłby odnieść przedłożony w sprawie dokument prywatny jeżeli zostałby sporządzony przez osobę mającą stosowne uprawnienia w zakresie wyceny nieruchomości. W skardze kasacyjnej natomiast, poza ogólnym stwierdzeniem braku podobieństwa, skarżący kasacyjnie nie uszczegółowił zarzutów. Nie wskazał jakie cechy konkretnych działek przyjętych do wyceny przez rzeczoznawcę wskazywały na błąd biegłego i tym samym naruszenie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzeniu operatu. Przypomnieć jednocześnie należy, że skarżący kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, kwestionował złożone w sprawie operaty szacunkowe (pierwotny i kolejny) pod kątem oszacowanej w nich wartości nieruchomości. Bez wątpienia, strona jest uprawniona do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, ale prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 401/16). Brak inicjatywy strony w tym zakresie , jak również kwestionowanie operatu bez wskazania przepisów, które biegły naruszył stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem zarówno organu, jaki i sądu administracyjnego i nie mogło być w tej sprawie skuteczne. Poczynione rozważania winny również prowadzić do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj.151 i 153 u.g.n. Przeprowadzone postępowanie wykazało na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego wartość spornej nieruchomości a poczynione ustalenia w tym względzie nie zostały skutecznie zakwestionowane. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.