V SA/Wa 2151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gr. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części w jakiej zatwierdza punkt 3.5 "Opłata za przyłączenie" taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G.na okres od 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...]na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała zatwierdziła taryfy na wskazany okres utrzymując m.in. stanowiącą ich składnik opłatę przyłączeniową. Opłata została zamieszczona w tabeli nr 3.5 Taryfy, ustalono ją w kwocie brutto 192,53 zł jako stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i w kwocie brutto 240,27 zł do kanalizacyjnych, jako wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych. W uzasadnieniu skargi Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje Gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być powołane w podstawie kwestionowanej uchwały przepisy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.). Zaznaczył, że w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały Gmina mogła podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, co wynika z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", jednak przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków takiego upoważnienia nie daje. Wskazał więc, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone przepisami art. 40 u.s.g. o samorządzie gminnym, a jako naruszająca prawo jest nieważna. Nie istniała bowiem podstawa prawna do jej podjęcia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi istnieć upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków w tym opłat nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłączenie ustawą. Prokurator podkreślił również, że jednorazowa opłata za podłączenie, odłączenie i powtórne podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawa opłatą przymusową. Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie porządku i czystości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego nie można w tym przypadku mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej gminnej kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie skargi w całości, a z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd skargi za zasadną podniosła, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały nr 489/2017 powinno dotyczyć wyłącznie jej części, tj. w zakresie punktu 3.5 "Opłata za przyłączenie". W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uchwała w zakresie jej punktu 3.5 "Opłata za przyłączenie" jest zgodna z przepisami art. 24 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust.10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz wydanym na podstawie art. 23 , art. 25 i art. 27 ust. 2 tej ustawy Rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701 ze zm.). Zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia "Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają (...) stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9". Wskazany przepis rangi podustawowej został wydany na podstawie delegacji ustawowej i posiada walor prawa powszechnie obowiązującego, a zatem zdaniem organu Rada Miejska była zobowiązana i uprawniona do jego przestrzegania oraz zastosowania w uchwale taryfowej. Organ w odpowiedzi na skargę podkreślił również, że nie można się zgodzić, że z uwagi na treść punktu 3.5 "Opłata za przyłączenie" uchwały, która zdaniem skarżącego jest niezgodna z art. 40 u.s.g. i art. 94 Konstytucji RP, stwierdzenie nieważności powinno obejmować całość uchwały. Podniósł, że taki wniosek skarżącego narusza elementarne zasady pewności obrotu prawnego w zakresie aktów prawa stanowiących przez samorząd gminny oraz jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności obowiązującą w zakresie kontroli sądowej nad tymi aktami. Kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały nie ma charakteru systemowego dla całości materii w niej uregulowanej, a jest wyłącznie jednostkowym postanowieniem odnoszącym się do konkretnej opłaty, które przedsiębiorstwo wodociągowe może określać w taryfie za ściśle określoną czynność związaną z zaopatrzeniem w usługi wodno-kanalizacyjne. Tak więc brak jest jakichkolwiek przesłanek czy to natury prawnej, czy to natury aksjologicznej, aby w razie stwierdzenia niezgodności z prawem punktu 3.5 uchwały uznać za celowe unieważnienie tego aktu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu. Skarga jest uzasadniona w części. Przedmiotem kontroli jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. Na samym początku trzeba zauważyć, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm). Zgodnie z treścią art. 24 ustawy w brzmieniu obowiązującymi na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały: 1. "Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. 3. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. 5. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. 5a. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. 5b. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. 6. Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. 7. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. 8. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. 9. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty taryfy, o których mowa w ust. 5b lub 8, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia ich w życie. 9a. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. 9b. W uzasadnieniu wniosku, o którym mowa w ust. 9a, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. 9c. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9a, nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu. 10. Taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. 11. W przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług stosowanej dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ceny i stawki opłat wskazane w taryfach mogą ulec zmianie w zakresie wynikającym ze zmiany stawki podatku. 12. W sytuacji zmiany taryf, o której mowa w ust. 11, taryfy te wchodzą w życie z dniem, w którym uległa zmianie stawka podatku od towarów i usług stosowana dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. 13. Do zmienionych taryf ust. 9 stosuje się odpowiednio". O istocie taryfy wypowiada się ustawodawca w tzw. ustawowym słowniczku pojęć, stanowiąc w art. 2 tej ustawy, że użyte w ustawie określenia oznaczają: 12) taryfa - zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; 13) taryfowa grupa odbiorców usług - odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi". Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym: "2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (...) 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". W ocenie Sądu, z wniesionej przez Prokuratora skargi wynika, że kwestionuje on § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zatwierdza punkt 3.5 zawarty w załączniku do uchwały, z którego wynika bezsprzecznie, że w swej istocie stanowi normy prawa miejscowego wychodzące w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: generalne oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach; terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, atrybutów a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Kwestionowany i kontrolowany obecnie przez Sąd przepis zaskarżonej uchwały spełnia wskazane konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykracza poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności. W kontrolowanej uchwale postanowiono m.in., że: "zatwierdza się taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. zo.o. w [...] na okres od 1 kwietnia 2017 roku do dnia 31 marca 2018 roku w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z brzmieniem punktu 3.5 załącznika do uchwały zawarto opłatę za przyłączenie, która jak wskazano w roku obowiązywania taryfy będzie wynosiła: - opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych: 178,27 zł (netto), 192,53 zł (brutto), - opłata za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych: 222,47 zł (netto), 240,27 zł (brutto), Wskazano również, że stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wynika z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zaskarżona uchwała zawiera zatem w swej treści: w § 1 w zakresie w jakim zatwierdza opłaty za przyłączenie określone w punkcie 3.5 załącznika do uchwały normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji, uchwała nakłada w istocie na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały w tym zakresie nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Tymczasem zgodnie z treścią art. 15 ustawy: "1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. 2. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. 3. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. 4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług". Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (zob.: art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat "za przyłączenie", wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Sąd nie dostrzega także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa. Treści wskazanych zapisów uchwały w żadnym wypadku nie uzdrawia ta okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Należy bowiem zauważyć, że delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, ww. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę. W sprawie występuje nadto sprzeczność uchwały Rady Miejskiej w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. W związku z tym, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione jest korzystanie przy kwestionowaniu ich normatywnych treści z postanowień art. 101 u.s.g. i odpowiednich ww. przepisów p.p.s.a. i o Prokuraturze. W ocenie Sądu w pozostałym zakresie kontrolowana uchwała odpowiada prawu. Skarżący – Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] nie przedstawił żadnych argumentów przemawiającym za koniecznością uznania za naruszającą prawo uchwałę w pozostałym zakresie. Sąd nie dostrzegł również tego rodzaju przesłanek z urzędu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że zakwestionowanie ważności uchwały ma istotne znaczenie dla pewności obrotu prawnego i musi być w tym zakresie zastosowana zasada proporcjonalności. W związku z powyższym w pozostałym zakresie należało skargę Prokuratora oddalić. W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącego Prokuratora, że jego skarga kwestionuje w zaskarżonym zakresie akt prawa miejscowego i do formalnych wymogów jej wniesienia a także kontroli Sądu należy stosować wymogi właściwe dla aktów prawa miejscowego. Jest bowiem oczywiste, że treści normatywne wprowadzone przez lokalny organ prawotwórczy spełniające wymogi prawa miejscowego wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, powinny być kontrolowane i eliminowane z obrotu prawnego zgodnie z zasadami obowiązującymi dla sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Przy czym dla potrzeb kontroli uchwały z uwagi na całość obiektywnego porządku prawnego i nie związanie skargą Sąd przyjął, że uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego jednostronnego opartego na prawie oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej. Uchwała ta wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a zatem z jej postanowień wynika norma/wzorzec w przedmiocie zachowań związanych z obligatoryjnym uwzględnieniem powszechnie obowiązujących na terenie gminy taryf. (por.: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 1276/11; por.). A zatem jest to swoisty, oparty na prawie regulacyjny akt prawa miejscowego posiadający charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a w zakresie wysokości cen i stawek opłat konkretny, stanowiący niewątpliwie coś więcej niż uchwałę z zakresu administracji publicznej regulującą stosunki wewnętrzne pomiędzy radą gminy a przedsiębiorstwem, o którym jest mowa w ustawie. Należy podkreślić, że omawiana uchwała wprost, a nie jedynie refleksowo, oddziałuje na zobowiązania finansowe podmiotów spoza administracji w związku z korzystaniem ze świadczeń mieszczących się w zadaniach własnych przez gminy. Wniosku tego nie eliminuje treść art. 24 ust. 7 ustawy, gdyż wskazana regulacja nie wyklucza publikacji uchwały w sposób właściwy prawu miejscowemu. (por.m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). W niniejszej sprawie należało również podkreślić, że wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3189/17 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały w części, w której stanowi: "oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Skoro za nieważną została uznana uchwała w przedmiocie możliwości pobierania opłaty za przyłączenie jako wydana bez podstawy prawnej, to tym bardziej należało uznać, że tego rodzaju przymiot posiada uchwała w zakresie w jakim zatwierdza wysokość pobieranej opłaty. Mając na uwadze wskazane okolicznosci, a przede wszystkim to, że treść § 1 Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku w zakresie w jakim zatwierdza punkt 3.5 "Opłata za przyłączenie" taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. zo.o. w [...] na okres od 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r. została wydana poza granicami upoważnienia ustawowego należało uznać, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym, że w tym zakresie uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie skargę oddalić.