II OSK 3166/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 155/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ronda oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 155/18, oddalił skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ronda. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...]. Zaskarżając go w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina [...] zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 18 ust. 2 pkt. 13 i art. 6 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz. 994 ze zm.) – dalej: u.s.g., w związku z art. 15 oraz art. 16 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji rządowej może naruszyć kompetencje zastrzeżone dla jednostki samorządu terytorialnego, a polegające na wyłącznym uprawnieniu do nadawania nazw ulic i placów będącymi drogami publicznymi, a ponadto, że wbrew określonym w Konstytucji zasadom decentralizacji władzy publicznej i nadrzędności norm konstytucyjnych organ administracji rządowej może w trybie przepisów ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1103) – dalej: "ustawa dekomunizacyjna", zmienić nazwę ulicy/placu (w tym przypadku ronda) będącego drogą publiczną; b) art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie, co wywołało błędną ocenę przez Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy przez przyjęcie mającej wpływ na treść orzeczenia tezy, że zasada ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i zasada nadrzędności norm konstytucyjnych nie mają zastosowania w stosunku do uprawnień organów administracji rządowej stosujących przepisy ustawy dekomunizacyjnej, pomimo że organ administracji rządowej nie wykazał, że nazwa ronda im. [...] narusza tę ustawę; c) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nazwa rondo im. [...] jest niezgodna z tymi przepisami, jako upamiętniająca osobę symbolizującą lub propagującą komunizm; Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez nie wyjaśnienie przez Sąd okoliczności świadomości społeczności lokalnej w zakresie postrzegania osoby [...] i nie uwzględnieniu (nie przyznaniu waloru dowodu) wyników przeprowadzonej przez Gminę [...] konsultacji społecznych, co nazwy ronda [...], co z kolei doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że nazwa ta upamiętnia osobę symbolizującą komunizm a nie odnosi się faktycznego postrzegania [...] przez mieszkańców [...], jako osoby wywodzącej się z [...] i mającej znaczący wkład w rozwój tego miasta; b) art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało niedokładnym przeanalizowaniem treści zarządzenia zastępczego Nr [...] w zakresie niezgodności nazwy ronda "im. [...]" z dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co skutkowało mającym wpływ na rozstrzygnięcie ustaleniem, że nazwa ta narusza przepisy w/w ustawy, pomimo, że organ administracji nie dokonał samodzielnej oceny, czy nazwa ronda narusza przepisy ustawy dekomunizacyjnej, a jedynie oparł się na opinii IPN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 6 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15, 16 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd Wojewódzki nie odmówił gminie samodzielności publicznoprawnej w zakresie nadawania nazw ulicom. Wskazał jedynie, że samodzielność ta i iwynikające z niej uprawnienia nie mają charakteru absolutnego. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wykonującym swe zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednakże samodzielność gminy poddana została nadzorowi organów państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa (art 171 Konstytucji). Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że swoboda działania gminy nie jest nieograniczona, a jej granice wyznaczają przepisy prawa, które mogą ingerować w zakres tej swobody, a tym samym ograniczać samodzielność gminy w zakresie realizacji jej zadań. Zatem stosowanie instrumentów nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową, w odniesieniu do przypadków wskazanych w ustawie dekomunizacyjnej, nie stanowi nieuprawnionego, autorytarnego wkraczania w zakres samodzielności i niezależności tej jednostki. Sąd Wojewódzki wyraźnie podkreślił też, że ingerencja w sferę wyłącznych kompetencji samorządu gminnego powinna mieć charakter wyjątkowy, co oznacza, że także przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zwrócił w konsekwencji uwagę, że ingerencja nadzorcza, jako wyjątek od zasady samodzielności gminy może mieć miejsce jedynie, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby będące w istocie symbolami komunizmu lub innego systemu totalitarnego. Należy również podkreślić, że Konstytucja RP w art. 165 ust. 2 przyznając jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność publicznoprawną, jednocześnie wyposaża je w gwarancje ochrony sądowej tej samodzielności. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. Sąd pierwszej instancji, powołując się bezpośrednio na normy ustawy zasadniczej, nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji trafnie uznając, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Skarżący nie może zatem skutecznie powoływać się na naruszenie tych przepisów, albowiem toczące się w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne, jest dowodem realizacji powyższych gwarancji konstytucyjnych. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżacej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki, w swych rozważaniach, pominął aspekt świadomości społeczności lokalnej Miasta [...]. Sąd odniósł się do tej kwestii. Odmiennie jednak od strony skarżącej postrzega (w kontekście regulacji ustawy dekomunizacyjnej), znaczenie opinii społeczności lokalnej dla dokonania obiektywnej oceny danej nazwy ulicy, jako "symbolu komunizmu". Sąd stwierdził bowiem, że: “dla realizacji celów tej ustawy opinia mieszkańców miasta nie jest przesądzająca. Miejsce upamiętnienia danej osoby, to sfera publiczna dostępna dla każdego, a nie tylko dla mieszkańców. Ocena społeczności lokalnej nie może więc skutecznie zablokować tego, co jest celem tej ustawy." Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem, pozwalającym na stwierdzenie, że dane nazwisko nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wówczas bowiem wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy zależałoby, do jakich dokonań, zajść, wydarzeń, faktów historycznych przypisze tę postać. Należy zatem stwierdzić, że świadomość społeczna nie jest jednakowa, tak jak jednakowe, w relacji do wydarzeń historycznych, nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Zatem zarówno tzw. świadomość historyczna, jak i potencjalne desygnaty i metody jej mierzalności ze swej istoty uznać należy za nieprzydatne do stwierdzenia, że dana postać ma na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi jego symbol. Ów dowód - jako nieadekwatny - nie powinien być zatem uznawany za jednoznacznie przesądzający, że dana postać symbolizuje bądź nie ten ustrój. Należy również zauważyć, że czym innym jest odwołanie się wyłącznie do świadomości pokolenia współczesnego [...], a czym innym do rozumienia tożsamych faktów przez osoby żyjące współcześnie. Na skutek zmiany pokoleniowej, świadomość jakichkolwiek związków tej postaci z uprzednio panującym ustrojem zatarła się i obecnie postać ta nie jest kojarzona w tym znaczeniu. Jednakże fakty z życia [...] jednoznacznie wskazują na to, że był on czołowym przedstawicielem najwyższych władz partyjnych w Polsce Ludowej, w latach 1971 - 1981, co jest wystarczającą przesłanką do uznania jego osoby za symbol systemu tej władzy. [...], jako czołowy działacz systemu komunistycznego był zatem symbolem komunizmu. W realiach sprawy pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Strona skarżaca kasacyjnie podnosi, że w świadomości mieszkańców [...] osoba [...] nie jest postrzegana jako symbol komunizmu, a skoro tak, to wydanie zarządzenia zastępczego było niedopuszczalne, bo tylko uznanie osoby za symbol komunizmu w opinii powszechnej jest niezbędną przesłanką do ingerencji nadzorczej w tym zakresie. Skarżaca zarzuca, że Sąd, nie biorąc pod uwagę aspektu świadomości mieszkańców, w sposób nieuprawniony uznał ingerencję nadzorczą za legalną. Z powyższym stwierdzeniem nie można się zgodzić. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że nie ma podstaw, aby wywodzić, że w świadomości [...] [...] nie jawi się jako symbol komunizmu lub symbol represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Strona skarżąca bowiem nie legitymuje się żadnym dowodem na to, że w świadomości mieszkańców [...] nie jest tak postrzegany. Konsultacje społeczne, na wynik których powołuje się w swych stwierdzeniach skarżąca kasacyjnie Gmina, sprowadzały się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: “Czy uważasz, że [...] zasługuje na upamiętnienie w przestrzeni publicznej [...] poprzez nazwanie ronda lub ulicy jego nazwiskiem?". Pozytywne odpowiedzi na tak sformułowane pytanie nie pozwalają jednak na wywiedzenie jednoznacznego wniosku, że w świadomości mieszkańców Miasta [...] nie jest pamiętany i kojarzony, przede wszystkim jako I sekretarz KC PZPR w latach 70 ubiegłego wieku, a tym samym, że nie symbolizuje komunizmu. Sfalsyfikowana jest zatem teza skargi dotycząca sposobu postrzegania osoby [...] przez [...]. Tym samym należy uznać, że zarzut nieprzyznania przez Sąd wynikom konsultacji waloru dowodu, skonstruowany w oparciu o taką tezę, jest również fałszywy już w swym założeniu, i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie. Zresztą - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - wyniki konsultacji wskazujące, że [...] jest postrzegany jako osoba mająca zasługi dla rozwoju tego miasta - w przedmiotowej sprawie nie miały żadnego znaczenia, albowiem dla realizacji celu tej ustawy, opinia mieszkańców miasta nie jest przesądzająca. W kontekście ustawy dekomunizacyjnej, osobę [...] należy uznać za symbol komunistycznej władzy politycznej, której był czołowym reprezentantem. Natomiast nazwę ulicy (ronda) z jego imieniem należy uznać za nazwę propagującą komunistyczny system polityczny. Mimo, że wolą części mieszkańców [...] jest upamiętnienie osoby [...] w przestrzeni publicznej, to fakt pełnienia przez niego funkcji I sekretarza KC PZPR, dyskwalifikuje go, w świetle art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, jako patrona ulicy (ronda). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje bowiem eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie miałoby miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni ulic kojarzą się z komunizmem, albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne [w:] CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu, o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1. Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego. Jak wynika z 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, właściwy wojewoda zasięga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ustawodawca nie doprecyzował wiążącego charakteru takiej opinii i żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Zauważyć trzeba, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.), jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu, o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. Należy zauważyć, że Wojewoda w zarządzeniu zastępczym uznał fragment opinii IPN dotyczący faktów z życia [...]. Fragment ten bezsprzecznie wskazywał na tę sferę jego życia i działalności politycznej, która jednoznacznie przemawiała za uznaniem osoby [...] za symbol komunizmu. Organ nadzoru dokonał samodzielnej analizy pojęcia "symbolu", po czym - przyjmując za prawdziwe fakty wynikające z opinii PN - stwierdził sprzeczność nazwy ronda z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Na gruncie powyższych rozważań trzeba uznać, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. W tej sprawie Sąd nie nakładał obowiązku na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a., a wyrok został wydany na podstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy. W związku z tym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. "Fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Zatem faktami powszechnie znanymi nie mogą być okoliczności wynikające z dokumentów zgromadzonych w aktach danej sprawy" (wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. II FSK 1301/17, LEX nr 2401610). Nie ma racji skarżaca Gmina, że organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zarządzenia zastępczego oraz, iż bezkrytycznie oparł się na opinii IPN. Należy podkreślić, że Wojewoda w tym konkretnym przypadku nie miał obowiązku przedstawienia dodatkowych rozważań, co do faktu symbolizowania komunizmu przez osobę [...]. Każdy przeciętny odbiorca posiada wiedzę, kim był i jaką funkcję w systemie władzy PRL pełnił. Powyższe fakty są faktami notoryjnymi. Zatem świadomość społeczności lokalnej, czy też postrzeganie i ocena osoby [...] ma znaczenie marginalne. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że fakt pełnienia funkcji I sekretarza KCPZPR przez [...] jest faktem notoryjnym. Faktem notoryjnym jest również, że PZPR była partią komunistyczną, monokratyczną, posiadającą hegemoniczną pozycję w polskim systemie politycznym, realizującą idee marksizmu i leninizmu, kierującą centralnie zarządzaną i zbiurokratyzowaną gospodarką, sprawującą władzę państwową w sposób autorytarny, dążącą do totalitarnego kontrolowania wszystkich sfer życia społecznego. PZPR posiadała hierarchiczną strukturę organizacyjną. Najwyższą pozycję zajmował Komitet Centralny (KC). Podlegały mu komitety wojewódzkie (KW), niżej w strukturze znajdowały się komitety powiatowe, gminne, miejskie oraz zakładowe. Najniższym ogniwem w hierarchii były Podstawowe Organizacje Partyjne (POP). Nie sposób natomiast uznać, że pojęcie symbolu nie odnosi się do współtwórców, czy prominentnych działaczy, pełniących wysokie funkcje w aparacie centralnym komunistycznej partii, których rola w tworzeniu i utrwalaniu idei komunizmu, a co za tym idzie systemu komunistycznego, jest znana powszechnie. Zauważyć przy tym trzeba, że na gruncie ustawy o IPN [...] był funkcjonariuszem państwa komunistycznego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o IPN funkcjonariuszem państwa komunistycznego jest, w rozumieniu tej ustawy, funkcjonariusz publiczny, a także osoba, która podlega ochronie równej funkcjonariusza publicznego, w szczególności funkcjonariusz państwowy oraz osoba pełniąca funkcję kierowniczą w organie statutowym partii komunistycznej. W świetle poczynionych uwag nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi Wojewódzkiemu powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika, że sprawa została szczegółowo przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji i Sąd ten wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla jej rozstrzygnięcia, odwołując się do materiału dowodowego sprawy. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem i nie stanowi nadmiernej ingerencji organu w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zasadnie uznał, że Wojewoda, wskazując, że osoba [...] symbolizuje idee komunizmu, podał w sposób dostateczny fakty i okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że jako symbol komunizmu nie może on być patronem ulicy (ronda) w [...]. Nie sposób także przyjąć, że wypełnienie uprawnień nadzorczych, polegające na uwzględnieniu jednoznacznej konkluzji, zawartej w opinii IPN, jak również uznanie faktów notoryjnych, marginalizuje w jakikolwiek sposób rolę organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem to, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu.