II SA/Gd 266/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. i Gminy Miasta od decyzji Wojewody z dnia 16 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciwy. Przedmiotem niniejszej sprawy są sprzeciwy A. oraz Gminy Miasta od decyzji Wojewody z dnia 16 marca 2018 r., nr [..], mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 28 marca 2017 r., wydaną w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie umowy z dnia 29 marca 1972 r., Rep. [..], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem pod lotnisko, między innymi nieruchomość, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW Nr [..]. Współwłaścicielami wskazanej nieruchomości byli H. H. i J. H. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt XIII [..], spadek po J. H. nabyli: H. H., L. H., K.J., K. H., R. H., M. H. i J. H., natomiast spadek po H. H. nabyli: K. J., K. H., R.H., M.H. i J. H. L. H., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H. w 2010 r. zwrócili się do organu o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że w dacie zawierania aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r. w księdze wieczystej nr [..] ujawniona była między innymi działka nr [..], która została podzielona na działki nr [.] i [..], które zmieniły numerację na [..] i [..], a następnie zostały scalone w działkę nr [..]. Z kolei działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]. Działka [..] jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia 28 marca 2017 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [..] na rzecz wnioskodawców uznając, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. H., K. J., K. H., R. H., J. H.i L. H. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dokonał ustaleń sprzecznych z ustaleniami dokonanymi przez Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I [..] i Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 29 maja 2015 r., sygn. [..]. Oba te Sądy uznały bowiem, że działka nr [..] nie została wykorzystana na cele, na które została przejęta przez Skarb Państwa, a gmina nie poinformowała spadkobierców poprzednich właścicieli o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, jak wymaga tego art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., uniemożliwiając im złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. To ustalenie stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własności nieruchomości na A. W konsekwencji zaś Gmina Miasta jest aktualnym właścicielem tej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał na art. 365 § 1 Kpc i stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, że ustalenia poczynione przez oba te Sądy, dotyczące braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..], nie mają mocy wiążącej. Tym samym organ I instancji podważył te wyroki zarówno w zakresie ustaleń, jak i sentencji, które ze sobą bezpośrednio korelują. Określone natomiast w art. 365 Kpc związanie stron, sądów i innych podmiotów i osób, treścią prawomocnego orzeczenia oznacza nakaz przyjmowania przez nie, że w objętej nim sytuacji stan prawny przedstawiał się tak jak wynika to z sentencji wyroku. Dlatego też, organ I instancji, jak wskazał Wojewoda, powinien przeprowadzić czynności procesowe, które są niezbędne w celu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. Stan ten, w ocenie Wojewody, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego przede wszystkim z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. Dodatkowo Wojewoda wskazał na uregulowaną w przepisach art.13 oraz 114 - 122 Kpa instytucję ugody, którą powinien rozważyć organ I instancji z uwagi na spór w sprawie i trudny materiał dowodowy, a także obecną funkcję spornego terenu. W jednobrzmiących sprzeciwach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia co do istoty. Skarżący stwierdzili, że prawomocne orzeczenia sądów wydane w postępowaniu cywilnym mają moc wiążącą jedynie w kwestii ustalenia, że właścicielem spornej nieruchomości jest Gmina Miasta. Dlatego też, w ocenie skarżących, organowi I instancji nie można przypisać naruszenia art. 365 Kpc. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu cywilnym nie zwalniało organu z prowadzenia postępowania wyjaśniającego i badania, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości. Z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości, którym była budowa lotniska został zrealizowany, co uzasadniało odmowę zwrotu tej nieruchomości. Ten materiał dowodowy nie stanowił natomiast podstawy ustaleń sądu w postępowaniu cywilnym. Wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarżący wnieśli sprzeciw od kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia 16 marca 2018 r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa, który został określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma na celu wyjaśnienie czy został zrealizowany cel wywłaszczenie, od którego to zależy rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że został zrealizowany cel wywłaszczenia na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G. przy ul. B. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że organ odwoławczy powziął wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji i zakresu postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w kontekście wydanych w odniesieniu do tej nieruchomości wyroków Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego. Stanowisko i stwierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie zostały zakwestionowane w sprzeciwach. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie mogą odnieść skutku zawarte w obu sprzeciwach zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 Kpa. Oba sprzeciwy i spór między stronami na obecnym etapie postępowania dotyczą oceny realizacji celu wywłaszczenia jako przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest to zagadnienie proceduralne, lecz kwestia materialnoprawna. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu. Wynika to przede wszystkim z treści przepisu art. 64e p.p.s.a., skoro rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Związane jest to z faktem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w takim przypadku bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ administracji. Nie ma natomiast uczestników postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że nie biorą w nim udziału pozostałe strony postępowania administracyjnego – w tym wypadku wnoszący o zwrot nieruchomości spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. W tej sytuacji niedopuszczalne byłoby wydanie wyroku, wiążącego zarówno organy administracji, jak i sądy, w kwestii dotyczącej mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały natomiast wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż z całą pewnością organ odwoławczy orzekając w sprawie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Również na obecnym etapie postępowania Sąd nie może wypowiadać się co do wydanych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wyroków sądów powszechnych i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa Sąd oddalił oba sprzeciwy na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciwy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.