II SAB/Bk 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji WWF Polska w Warszawie na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Białowieża w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa B. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji W. P. w W. z dnia [...] listopada 2017 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz skarżącej Fundacji W. P. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2017 r. Fundacja W. w W. zwróciła się do Nadleśnictwa B. o udostępnienie informacji publicznej – treści pisma Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych z dnia [...].09.2017 r. którego fragment został zacytowany w piśmie Nadleśnictwa B. z dnia [...].11.2017 r. dotyczącego innej sprawy. W odpowiedzi z dnia 30.11.2017 r. na w/w wniosek Nadleśniczy Nadleśnictwa B. poinformował Fundację, ze odpowiedź merytoryczna zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy tj. do 16 stycznia 2018 r. z uwagi na wątpliwości formalno – prawne dotyczące ustalenia, czy pismo dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych (DGLP) z dnia [...] września 2017 r. nie jest pismem do użytku wewnętrznego. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa B. poinformował Fundację, że pismo DGLP z dnia [...] września 2017 r. jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Powołał się na wyrok NSA z dnia 21.06.2012 w sprawie o sygn. akt I OSK 666/12. Fundacja złożyła ponaglenie z dnia 24.01.2018 r. do organu. W dniu 16.02.2018 r. Fundacja W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (data wpływu do Sądu – 19.03.2018 r.). Fundacja wniosła o zobowiązanie organu do udzielenie żądanej informacji publicznej wnioskiem z dnia 15 listopada 2017 r. i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Fundacja podkreśliła nadmierną zwłokę w udzieleniu negatywnej odpowiedzi trwającą ok 2 miesięcy co jest sprzeczne z art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdziła, że pismo DGLP z dnia [...] września 2017 r. nie jest dokumentem wewnętrznym, ponieważ pochodzi od organu państwowego i dotyczy bezpieczeństwa publicznego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie pozostał w bezczynności, gdyż podjął działania w sprawie. Najpierw pismem z dnia 30 listopada 2017 r. przedłużył termin do rozpatrzenia sprawy zgodnie z treścią art. 36 k.p.a., a następnie – 15 stycznia 2018 r. zapadło rozstrzygnięcie odmawiające dostępu do żądanej informacji publicznej. Zdaniem organu, pismo DGLP z dnia [...] września 2017 r. zostało skierowane do podmiotu wewnętrznego, na etapie przeddecyzyjnym, w oderwaniu od jakiejkolwiek konkretnej sprawy i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Na poparcie pojęcia "dokument wewnętrzny" przytoczono fragmenty z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skarżąca Fundacja złożyła pismo procesowe z dnia 16 maja 2018 r. polemizujące z treścią odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że obowiązek udzielenia informacji publicznej spoczywa na Nadleśniczym Nadleśnictwa B., który powinien być adresatem wniosku, nie zaś ogólnie pojęte: Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. czy też Nadleśnictwo B., jak mylnie używa tych pojęć wnioskodawca czyli fundacja W. z siedzibą w W. Obowiązek zatem udzielenia informacji publicznej przez nadleśniczego nadleśnictwa ciążył na nim jako na kierującym nadleśnictwem, będącym wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy z 28.09.1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 788) są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 zwana dalej u.d.i.p.)., wszystkie podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, są obowiązane do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu. W sprawach zatem o dostęp do informacji publicznej, mającej związek z działalnością państwowych wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, powołanych na podstawie odrębnej ustawy o lasach, wszystkie wewnętrzne jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, wymienione w art. 32 ustawy o lasach jako należące do stationes fisci Skarbu Państwa, należą też do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Nadleśnictwa są jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych z mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach. Zgodnie zaś z art. 35 ustawy o lasach, nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zatem na nadleśniczym ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej, której treść bezpośrednio wiązała się z funkcjonowaniem kierowanego przez niego nadleśnictwa a która to informacja znajdowała się w posiadaniu nadleśnictwa. Aby mówić o bezczynności organu, w niniejszej sprawie, należy rozważyć czy żądana przez Fundację informacja ma charakter informacji publicznej, bo tylko wówczas podlegać będzie udostępnieniu na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Należy przywołać fragment pisma Nadleśniczego B. z dnia [...] listopada 2017 r., w którym uzasadnia, ze pozyskiwanie drewna z Puszczy B. i związane z tym prace miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z DGLP z dnia [...] września b.r. zagrożenie bezpieczeństwa nie ogranicza się wyłącznie (cytat z pisma) "... do pojedynczych drzew w pobliży ciągów komunikacyjnych czy szlaków turystycznych. Nie da się z góry przesądzić, że bezpieczeństwu publicznemu nie zagrażają żadne skupiska drzew ani pojedyncze drzewa rosnące w innych lokalizacjach niż bliskość ciągów komunikacyjnych. Ocena tego zagrożenia musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych przypadków i musi być pozostawiona nadleśniczemu, gdyż żaden przepis prawa ani orzeczenie żadnego organu nie zwalnia go z odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanych przez niego gruntach". Powyższa treść jest tylko fragmentem pisma DGLP, którego udostępnienia w całości domagała się skarżąca fundacja. w OCENIE Sądu, a wbrew twierdzeniom organu, pismo DGLP z dnia [...] września 2017 r. nie jest dokumentem wewnętrznym, którego Nadleśniczy nie udostępnił skarżącej. Pojęcie dokumentu wewnętrznego należy rozumieć wąsko. Do takich dokumentów należą m.in. informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), utrwalone na piśmie lub elektronicznie, stanowiące pewien proces myślowy prowadzący do finalnego stanowiska (decyzji). Dokumenty wewnętrzne służą wymianie poglądów czy stanowisk, są gromadzeniem materiałów tzw. roboczych, ale same w sobie nie wyrażają ostatecznego stanowiska w jakiejś sprawie. Powyższy sposób rozumienia pojęcia "dokument wewnętrzny" został zaprezentowany zarówno w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. – sygn.. akt P 25/12, jak też w wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r. – I OSK 1800/16. Skład orzekający, w sprawie niniejszej, powyższy pogląd podziela. Zacytowane, w odpowiedzi na skargę, orzecznictwo NSA, również zawiera zbieżne stanowisko z powyższym. Jednakże sporny dokument nie zalicza się do tzw. "dokumentów wewnętrznych". Skoro organ już raz zacytował, w szerokim fragmencie, pismo DGLP z dnia [...] września 2017 r. i to w ramach udzielenia informacji publicznej skarżącej (pismem z 13.11.2017 r.), a tym razem organ zajmuje zupełnie inne stanowisko, to należy je traktować tylko jako brak woli udostępnienia żądanej informacji. Z fragmentu pisma DGLP z [...] września 2017 r. wynika wprost, że jest skonkretyzowane, stanowi wytyczne dla nadleśnictwa w aspekcie postępowania i oceny zagrożeń oraz dbałości (odpowiedzialności) o bezpieczeństwo publiczne na zarządzanym przez nich terenie. Nie są to ani notatki, ani też wymiana poglądów czy informacje o charakterze roboczym – pismo nie spełnia wymogu "dokumentu wewnętrznego". A skoro tak, to powinno być udostępnione skarżącej, gdyż stanowi informację publiczną. Jeżeli organ uzna, że pisma z [...].09.2017 r. nie należy udostępnić, to załatwienie wniosku należało zakończyć decyzją, czego jednak organ nie uczynił. Skoro podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wniosku strony nie załatwił, w formie przewidzianej prawem, ani pozytywnie ani negatywnie, to Sąd, w punkcie 1 wyroku zawarł zobowiązanie do jego rozpatrzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej: p.p.s.a. Ponieważ organ prawidłowo nie rozpatrzył, do chwili orzekania, wniosku skarżącej Fundacji, pozostając w zwłoce co najmniej od dnia 15 styczni 2018 r. (kiedy to załatwił wniosek, w sposób niewłaściwy, pismem) należało stwierdzić bezczynność organu w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu z obowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno – technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) (vide wyrok w sprawie II SAB/Wa 266/17 z 8.12.2017 r., Lex 2435597, II SAB/Gd 88/17 z 17.11.2017 r., Lex nr 2430988). W chwili wniesienia skargi zatem bezczynność miała miejsce. Z mocy art. 149 § 1 a p.p.s.a. sąd miał nadto obowiązek ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i ze jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, "rażące" naruszenie przy bezczynności, to naruszenie oczywiste, niewątpliwe, "wyraźne", niczym nieusprawiedliwione, nieracjonalne (vide wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 107/17 z 18.01.2018 r., II SAB/Sz 134/47 z 20.12.2017 r., II SAB/Łd 172/17 z 19.12.2017 r. CBSA). Do takich sąd nie zaliczył bezczynności organu w sprawie niniejszej po pierwsze – przyjął, że nie właściwe załatwienie wniosku nie wynikało ze złej woli organu lecz z przekonania że nie dotyczy on informacji publicznej, po drugie – w skardze nie zawarto takiego żądania. Jednocześnie sąd nie znajdował potrzeby orzekania z urzędu o grzywnie od podmiotu zobowiązanego – skarżący nie wnioskował takiego orzeczenia. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje fakultatywną możliwość orzeczenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. O kosztach postepowania orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a,, na które składa się zwrot na rzecz skarżącej kwoty 100 zł wpisu sądowego oraz kwota 480 zł. tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.