IV SA/Po 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 20 października 2017 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 października 2017 r. nr [...], Wójt Gminy S. uznał świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego pobrane przez M. P. w okresie od 01.01.2013 r. do 31.08.2017 r. w łącznej kwocie [...]zł za świadczenie nienależnie pobrane (pkt 1 decyzji), oraz zobowiązał do zwrotu z tego tytułu kwoty [...]zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (pkt 2 decyzji) oraz wskazał numer rachunku bankowego, na który należy zwrócić nienależnie pobrane świadczenia (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż w dniu 18.09.2017 r. na podstawie art. 16 ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2017r., poz. 1952, dalej jako "uśr") i art. 104, art. 127a, art. 108 i art. 155 Kpa uchylił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, nazwaną decyzją uchylającą wypłatę świadczeń zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w związku z ustaleniem, że M. P. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS od 1 stycznia 2013 r. Dalej organ przywołał art. 30 ust. 1 uśr, zgodnie z którym osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu i art. 30 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy bowiem zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od stycznia 2013 r. do sierpnia 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i wraz z odsetkami podlega zwrotowi. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła M. P. wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, nie zgadzając się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy orzeczonym w w/w decyzji i podkreślając, iż nie ponosi winy za zaistniałą sytuację. Decyzją z dnia 08 grudnia 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Kolegium na wstępie przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie. Następnie wskazano, że świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznane zostało Odwołującej na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z 23 maja 2012r. nr OPS-I- 81272-414/05/12, uchylonej następnie ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia 18.09.2017 r. nr [...] Organ wydał powołaną wyżej decyzję po uzyskaniu na swój wniosek z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji, że M. P. od 01.01.2013 r. decyzją ZUS z dnia 27 listopada 2012 r. miała przyznany dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 lat. Zgodnie z art. 16 ust. 6 uśr zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ zważył, że M. P. nie zawiadomiła w styczniu 2013 r., iż rozpoczęła pobierać dodatek pielęgnacyjny z ZUS, konsekwencją czego było pobieranie przez nią w tym samym okresie zarówno dodatku pielęgnacyjnego, jak i zasiłku pielęgnacyjnego. W tym kontekście całkowicie niezrozumiałe i zaskakujące dla składu orzekającego SKO w L. są wyjaśnienia Odwołującej zawarte w odwołaniu, że cały czas pobierając dwa świadczenia z różnych źródeł, przyznane przez różne instytucje, odmiennymi decyzjami i wreszcie w odmiennej kwocie, robiła to nieświadomie, bowiem była przekonana, że pobiera jedno i to samo świadczenie, a jej nieświadomość wynikała z braku odpowiedniego pouczenia. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązków związanych z nienależnie pobranym świadczeniem decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, której podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. W ocenie SKO Odwołująca była należycie pouczona o obowiązku powiadomienia organu m.in. o nabyciu w trakcie okresu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca podpisała osobiście ustalenia i zobowiązanie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne. W przedmiotowej sprawie pomimo przyjęcia do wiadomości tych warunków, co potwierdzone zostało w dniu 21 maja 2012r. własnoręcznym podpisem Skarżącej, nie zastosowała się ona do tych wymogów w momencie otrzymania po kilku miesiącach tj. 22 listopada 2012 r. decyzji ZUS o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r. tj. od osiągnięcia wieku 75 lat. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów świadczących o tym, że Odwołująca miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. W ocenie Kolegium brak było podstaw prawnych, aby w sentencji decyzji wskazywać sposób zapłaty oraz numer rachunku bankowego, na który zwrócić należy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, wobec czego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w pkt 3 decyzji oraz umorzyło postępowanie w tym zakresie. W pozostałym zakresie decyzja odpowiada przepisom prawa, wobec czego utrzymano ją w mocy. Skargę na decyzję SKO w L. złożyła M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, poprzez uznanie, że została prawidłowo pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a co się z tym wiąże błędne uznanie, że pobrany zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym; 2) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie w części tj. w pkt 3 i utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji uznającej za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony Skarżącej w okresie od 01.01.2013 r. do 31.08.2017 r., pomimo braku podstaw do uznania przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne tj. istnienia wszelkich przesłanek do uchylenia decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia 20.10.2017 r. i umorzenia postępowania przed organem i instancji w całości; 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie czy Skarżąca, jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagająca stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w podeszłym wieku była w stanie zapoznać się z pouczeniem zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zrozumieć owo pouczenie i zapamiętać (wniosek został w aktach organu), a zatem niewyjaśnienie czy została prawidłowo pouczona, co jest warunkiem niezbędnym do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr; 4) art. 8 i art. 9 kpa poprzez brak należytego poinformowania Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na przyznanie i ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, brak udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia szkody z powodu nieznajomości prawa, brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie, że została prawidłowo pouczona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W ocenie organu skarżąca była zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami za opóźnienie od dnia wymagalności do dnia spłaty. Okolicznością wykluczającą możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego we wskazanym okresie był fakt przyznania jej z dniem 01 stycznia 2013 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca utraciła uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 uśr zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Treść powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i wyraźnie zakazuje dublowania świadczeń. Wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego następuje bez podstawy prawnej. W tej sytuacji można mówić o "nienależnym świadczeniu", które charakteryzuje się obiektywnością w przeciwieństwie do pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", któremu to świadczeniu należy przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działanie (zaniechanie). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10). W ocenie Sądu skarżącej nie można przypisać świadomości działania w złej wierze, przy czym Sąd nie kwestionuje ustalenia, że skarżąca faktycznie w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Zła wiara wyraża się w konkretnym i celowym zachowaniu dążącym z pełną świadomością lub godzącym się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Należy zwrócić szczególną uwagę w sprawie na pouczenie skarżącej o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Zobowiązując skarżącą do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, przesądzono, że wobec skarżącej zastosowano prawidłowe pouczenia. We wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 21 maja 2012 r. znajdowała się informacja na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania tego świadczenia, w tym informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto wskazano, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego osoba ubiegająca się jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym podmiotu realizującego świadczenia rodzinne. Z kolei w pouczeniu do decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 23 maja 2012 r. wskazano jedynie, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu. Zdaniem Sądu stanowisko organu o prawidłowości pouczeń nie zasługuje na akceptację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12 (LEX nr 1336320), skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Nie można uznać za spełnienie wymogów prawidłowego pouczenia podpisanie jego treści we wniosku. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 699/17, LEX nr 2437882). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, który skarżąca podpisała, a w którym zawarta była w zasadzie jedyna rzeczowa informacja, został złożony w organie, zatem skarżąca w istocie nie miała do niego ani do zawartych w nim pouczeń dostępu. Z kolei w treści decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny organ nie wyjaśnił stronie w sposób przystępny i zrozumiały skutków niezastosowania się do zakazu łączenia świadczeń. Organ jedynie wskazał, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu, nie tłumacząc jednocześnie stronie co stanowi owo nienależne świadczenie. W konsekwencji, z uwagi na fakt, że udzielone stronie przy składaniu wniosku pouczenie okazało się nieskuteczne, brak podstaw by uznać, że skarżąca, pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia, działała w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane i wywodzić z tego obowiązek jego zwrotu. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że skarżąca jest osobą schorowaną, niepełnosprawną, co wymusza na organach administracyjnych szczególną staranność w ocenie zachowań, które nie są co prawda zgodne z przepisami prawnymi, ale podlegają ocenie z punktu widzenia dodatkowych pozaprawnych kryteriów, jaką jest świadomość działania niezgodnie z prawem. W związku z powyższym wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 30 ust. 1, uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Na marginesie przyjdzie zaznaczyć, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Nie można jednak, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami wyliczonymi na podstawie art. 30 ust. 8 ustawy. Obowiązek ten może jednak zostać na stronę nałożony dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie zostało pobrane nienależnie. W tej sytuacji, wówczas gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 22 lipca 2010 r., o sygn. akt I OSK 619/10 i z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 620/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Aby można było nakazać zwrot określonego świadczenia, to najpierw koniecznym jest przesądzenie, że były to świadczenie pobrane nienależnie. W toku postępowania o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń organ bada czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 u.ś.r, natomiast w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r.. Zakres postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń nie jest zatem tożsamy z zakresem postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i o czym innym rozstrzygają takie decyzje (wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2728/16, LEX nr 2376449). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Z prezentowanego wyżej stanowiska wynika, że brak było podstaw do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącą świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że istnieje wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.