IV SA/Po 240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie przekształcenia szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w P. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. św. J. P. II w P. – w części obejmującej § 5 tej uchwały w jego pierwotnym brzmieniu; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Miasta S. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu [...] listopada 2017 r. Rada Miasta (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w P. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. św. J. P. II w P. (zwaną też dalej "Uchwałą"). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") W. W. (dalej także jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, r.pr. E. Ś., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ww. uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] grudnia 2017 r. Ten, dokonując oceny jej legalności, stwierdził istotne naruszenie przepisów: art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; dalej w skrócie "u.o.a.n."), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP"), poprzez bezpodstawne skierowanie Uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego, do publikacji w Dzienniku Urzędowym W. W.. Powołując się na art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.; dalej w skrócie "przep.wprow."), Skarżący wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowy zespół szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, został zobowiązany, w terminie do 30 listopada 2017 r., do stwierdzenia w drodze uchwały jego przekształcenia w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwale podjętej w oparciu o ten przepis ustawodawca nadał rangę aktu założycielskiego ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm., dalej w skrócie "pr.oświat.") powstałej z dniem 1 września 2017 r. na skutek wprowadzonej reformy systemu edukacji. Dalej Wojewoda podniósł, że w § 5 zaskarżonego aktu uchwalono, iż wchodzi on w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. W.. Publikacja Uchwały w ww. dzienniku nastąpiła w dniu [...] grudnia 2017 r., pod pozycją [...]. Zdaniem Skarżącego, Rada Miejska dokonała błędnej oceny charakteru prawnego Uchwały, kwalifikując ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Celem regulacji art. 191 ust. 2 i 3 przep.wprow., uprawniającej do przyjęcia Uchwały, było jedynie potwierdzenie zmiany formy organizacyjnej szkoły, tj. przekształcenia dotychczasowego zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową, które nastąpiło z mocy prawa w dniu [...] września 2017 r. W ocenie Wojewody, z istoty upoważnienia ustawowego wynika, że przyjęta Uchwała ma jednorazowe zastosowanie, bowiem dotyczy jednostkowej czynności deklaratoryjnego stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwała zatem nie spełnia warunku abstrakcyjności – nie zawiera żadnych norm postępowania, które kreowałyby jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki jednostki dające możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Zaskarżona uchwała nie jest więc aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji § 5 Uchwały, z którego wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. W., w sposób istotny narusza m.in. art. 13 u.o.a.n. Ponadto, jeżeli Rada Miejska uzależnia jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji, to nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie tej uchwały. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącego, powstała konieczność unieważnienia nie tylko samego przepisu zawierającego niedopuszczalne postanowienie, ale objęcie sankcją nieważności całej Uchwały. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej też jako: "Burmistrz"), wniósł o umorzenie postępowania, z powołaniem się na fakt, że [...] lutego 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w P. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. św. J. P. II w P. – mocą której zmieniła § 5 tej ostatniej uchwały, wpisując, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały (tj. od [...] grudnia 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego Zespołu Szkół w P. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. św. J. P. II w P.. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w całości. Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. [powinno być: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – uw. Sądu]; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 191 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, z późn. zm.; w skrócie "przep.wprow.") w związku z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."). Stosownie do wymogu z § 5 Uchwały, została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W., z dnia [...] grudnia 2017 r., pod poz. 8270. W świetle art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; w skrócie "u.o.a.n."), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego, względnie czy należy do wymienionej w ww. przepisie kategorii "innych aktów prawnych", co do których wymóg ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym przewidują przepisy szczególne. Rozstrzygając powyższą wątpliwość Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek Sąd stwierdził, że postanowienia zaskarżonej uchwały mają charakter indywidualny i konkretny, odnoszą się bowiem do jednostkowej sytuacji przekształcenia – z mocy prawa – indywidualnie oznaczonej szkoły (zespołu szkół). Tym samym nie sposób jest uznać zaskarżonej uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa. Odnosząc się zaś do drugiej z przesłanek, Sąd stwierdził, że, usiłując nadać zaskarżonej uchwale charakter aktu prawa miejscowego – poprzez nakazanie w § 5 Uchwały jej publikację w dzienniku urzędowym – Rada Miejska działała bez upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem z art. 191 ust. 1 przep.wprow. (w brzmieniu: "Z dniem [...] września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową") do przekształcenia Zespołu Szkół w P. w ośmioletnią Szkołę Podstawową doszło z mocy prawa (ex lege). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowy zespół szkół, stanowiła, zgodnie z art. 191 ust. 2 i 3 przep.wprow., w istocie jedynie formalne potwierdzenie (verba legis: "stwierdzenie") zaistniałego przekształcenia oraz akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu pr.oświat. Zatem również z punktu widzenia formalnego, zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd podzielił ocenę autora skargi co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały – jako pozbawionej cech aktu prawa miejscowego – oraz odnośnie do braku podstaw do uzależnienia w § 5 Uchwały jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. W.. Nie można natomiast zgodzić się z Wojewodą co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2677/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, wystarczającym, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazywała na prawotwórczy charakter Uchwały, tj. co do jej § 5 w pierwotnym brzmieniu, stanowiącym, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. W.. W pozostałym zakresie brak było podstaw, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zważył, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzeniowych określonych w art. 161 § 1 p.p.s.a. W szczególności nie można było uznać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały stało się "z innych przyczyn bezprzedmiotowe", w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z podjęciem przez Radę Miasta, na sesji w dniu [...] lutego 2018 r., uchwały nr [...], w której § 1 zmieniono § 5 Uchwały w ten sposób, że nadano jemu brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Opisana zmiana nie doprowadziła bowiem do "zniknięcia" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny – "zniknięcia" skutkującego, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Przedmiotem kontroli Sądu była wszak cała Uchwała – co już jasno wynika z treści skargi (zakresu zaskarżenia i wniosków) – tymczasem omawiana nowelizacja ingerowała jedynie w § 5 Uchwały, i to nawet nie uchylając go, a jedynie zmieniając jego treść. Mając zaś na uwadze, że przedmiotem skargi uczyniono Uchwałę w pierwotnym brzmieniu (bez późniejszej zmiany dokonanej uchwałą z [...] lutego 2018 r.) oraz że dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem wystarczającym było stwierdzenie nieważności jedynie § 5 Uchwały w wadliwym, pierwotnym brzmieniu, Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność tego postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku), zaś w pozostałym zakresie (tj. co do pozostałych postanowień Uchwały) skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.