II SA/Sz 1330/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. M.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej G. M.-H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekło o umorzeniu uprzednio wszczętego - w dniu 21 czerwca 2017 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 11 elektrowni wiatrowych typu GE (General Elektric) o mocy 2,5 MW każda i łącznej mocy 27,5 MW, zlokalizowanej na terenie Gminy D.: obręb N. J. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. G. M. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej zwanej "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku G. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło prawidłowość umorzenia postępowania przez organ orzekający w I instancji. Podało, że kluczowe dla przyjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania było ustalenie braku interesu prawnego po stronie G. M. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r., co oznaczało, że wnioskodawczyni nie można było przypisać statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D.. Kolegium wyjaśniło podstawy poczynienia takich ustaleń zarówno przez organ wydający decyzję w I instancji, jak również przez organ rozstrzygający o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Kolegium wskazało, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wnioskodawczyni została wezwana przez organ do wykazania interesu prawnego w sprawie żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przytoczyło, że strona wyjaśniła, że podstawy swojego interesu prawnego w sprawie wywodzi z art. 140-143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej zwanej "K.c.“, z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym oraz z faktu bycia właścicielką działek położonych w obrębie N. J. o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] – działka siedliskowa. Kolegium wskazało, że zbadało prawidłowość decyzji organu I instancji i stwierdziło, że podana przez wnioskodawczynię argumentacja nie pozwala na przypisanie jej interesu prawnego w sprawie i statusu strony. Podzieliło w pełni ustalenia, przyjęte rozważania prawne i stanowisko organu I instancji. Wskazało na zasadę, zgodnie z którą jeżeli żądanie składa osoba, która nie jest stroną lub postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może zostać wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczyło stanowisko organu I instancji, które sprowadzało się do stwierdzenia, że stronami postępowania nadzwyczajnego (tu: o unieważnienie decyzji) są nie tylko osoby biorące udział w postępowaniu zwyczajnym, lecz również inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązków mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazało, że obowiązkiem organu jest wstępne badanie pod kątem ewentualnej możliwości wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Podało także, że organ I instancji powołał się na art. 28 K.p.a., który definiuje pojęcie strony i stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zdaniem Kolegium, poprzedni skład orzekający słusznie uznał, że w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, przepisami prawa, które będą stanowić podstawę wyznaczenia stron tego postępowania, będą przepisy określające poszczególne standardy jakości środowiska, a w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji będą to przepisy odnoszące się do poziomów hałasu, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz.112), zwane dalej "rozporządzeniem", które określają m.in. iż dopuszczalny poziom hałasu w środowisku na obszarze chronionym. Na tej podstawie i mając na uwadze przepis art. 143 K.c. pierwszy skład Kolegium stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu będzie posiadał ten, w czyje prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualnie innych przepisów, będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji inwestycji. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającego się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, to zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich – możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Kolegium wskazało, że podzieliło w pełni przyjęte przez poprzedni skład tego organu rozumienie interesu prawnego ustalonego przez pryzmat art. 143 K.c., tj., że w sprawie przymiot strony będą posiadać osoby, które są właścicielami nieruchomości rolnych zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi w pobliżu poszczególnych elektrowni wiatrowych, na terenie których poziom hałasu będzie przekraczać wartość normatywną wynoszącą 50 dB(A) w porze dziennej (od 6. do 22. godziny) i 40 dB(A) w porze nocnej (od 22. do 6. godziny), natomiast na terenie zabudowy zagrodowej - gdy wartość ta będzie przekraczać wartość normatywną wynoszącą 55 dB(A) w porze dziennej i 45 dB (A) w porze nocnej. Kolegium podało, że przeanalizowało raport opisujący oddziaływanie akustyczne realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na przyległe do wiatrowi tereny oraz kopie map całego terenu. Stwierdziło, że badania te wykazały, iż nieruchomości należące do wnioskodawczyni położone w obrębie N. J., tj. działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...] – działka siedliskowa, leżą poza strefą oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ znajdują się poza 400 metrową strefą ochronną zakreśloną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym są zlokalizowane wiatraki. Dodatkowo organ podał, że działki należące do wnioskodawczyni stanowią grunty rolne niezabudowane, a więc nie podlegają ochronie akustycznej zgodnie z rozporządzeniem, co oznacza, że brak jest podstaw do ustalenia, iż znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a realizacja inwestycji uniemożliwi lub utrudni korzystanie z tych nieruchomości na gruncie art. 143 K.c. Podsumowując swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie posiadała interesu prawnego w sprawie, a więc nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie unieważnienia ostatecznej decyzji wójta o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] Następnie Kolegium wskazało również, że poprzedni jego skład stwierdził, że w sprawie nie zaszły również żadne przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. wady rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów ochrony środowiska, w zw. z art. 143 w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że na gruncie wskazanych przepisów prawa skarżącej nie przysługuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r., w szczególności poprzez nieprzyjęcie za podstawę ustalenia interesu prawnego ww. przepisów łącznie, błędne przyjęcie przez ten organ, że kryterium decydującym o przyznaniu skarżącej interesu prawnego jest ustalenie, iż nieruchomości należące do niej nie są objęte zakresem immisji w postaci hałasu podczas, gdy na gruncie ww. przepisów oraz faktu posiadania przez skarżącą podanych przez nią nieruchomości, posiada interes prawny w zakresie żądania unieważnienia ww. decyzji Wójta Gminy D.; naruszenie art. 143, 140 i 144 K.c. w zw. z art 82 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ochronie środowiska i w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że z uwagi na odległości poszczególnych nieruchomości skarżącej od elektrowni wiatrowych wynoszące od 572 i 552 m od miejsca lokalizacji spornej inwestycji, nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania wskazanej inwestycji, a więc nie zachodzi bezpośrednie oddziaływanie wskazanego przedsięwzięcia na nieruchomości skarżącej, co implikuje odmowę przyznania skarżącej interesu prawnego w sprawie, kiedy prawidłowo przyjąć należy, że kryterium odległości nieruchomości od inwestycji nie może stanowić wyłącznego kryterium do ustalenia, czy nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji, i kiedy prawidłowo uznać należy, że nieruchomości skarżącej objęte są zakresem oddziaływania inwestycji i oddziaływanie to powoduje ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności tych nieruchomości; naruszenie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w zw. z art. 143 w zw. z art. 140 K.c., w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne ustalenie, że po stronie skarżącej nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D., ponieważ nieruchomości skarżącej znajdują się poza strefą 400 m oddziaływania (strefa ochronna zakreśloną ustaleniami Rady Gminy D. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego), kiedy prawidło przyjąć należy, że okoliczność znajdowania się nieruchomości poza strefą ochronną wynikającą z ustaleń przyjętej uchwały w sprawie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić samodzielnej i jedynej przesłanki do ustalenia interesu prawnego właściciela takich nieruchomości w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza podniesionymi zarzutami skarżąca w skardze zawarła również kilka pytań, które, w jej ocenie, miały stanowić doprecyzowanie zarzutów. Uzasadniając skargę skarżąca podała, że organy administracji publicznej rozpoznające sprawę w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. o nr [...], zarówno w I jak i w II instancji, błędnie przyjęły, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. Skarżąca uznała, że organy w sposób nieuprawniony przyjęły zawężającą interpretację pojęcia "społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości", co doprowadziło do ustalenia przez te organy, że nieruchomości skarżącej znajdują się poza zakresem oddziaływania akustycznego inwestycji. Jej zdaniem, organy nie były uprawnione do przyjęcia, że jedynym kryterium, na podstawie którego można badać, czy skarżącej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji przysługuje status strony (i posiada ona interes prawny) jest ustalenie, czy nieruchomości, których dotyczy ta ostateczna decyzja, znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji, do której odnosi się decyzja, dokonanej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że nieruchomości oznaczone jako działki o nr: [...], [...], [...], [...] już w dacie wydania decyzji Wójta Gminy D. stanowiły jej własność. Skarżąca w dalszym piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko za zasadne organ podniósł, że skarżąca nie wykazała oraz faktycznie nie posiadała interesu prawnego, a jedynym kryterium, na podstawie którego możliwe jest ustalenie, czy dana osoba posiada interes prawny w sprawie, jest ustalenie odległości pomiędzy nieruchomością a terenem inwestycji, co w niniejszej sprawie doprowadziło do ustalenia braku takiego interesu po stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. Spór w sprawie dotyczył ustalenia, czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], która to decyzja określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 11 elektrowni wiatrowych typu GE (General Elektric) o mocy 2,5 MW każda i łącznej mocy 27,5 MW, zlokalizowanego na terenie Gminy D.: obręb N. J. – działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii okazało się ustalenie, że skarżąca brała udział w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy D. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i zawartych w nich kserokopiach dokumentów z akt sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia prowadzonej przed Wójtem Gminy D., skarżącej przysługiwał status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej N. J. w gminie D.. W decyzji tej imiennie nie określono stron postępowania, podano jednak numery działek, które obejmie inwestycja. Ponadto na kartach 15-17 akt administracyjnych znajduje się wykaz numerów działek, na których zostaną zlokalizowane turbiny oraz działek sąsiadujących z nimi. Z decyzji wynika, że na działkach należących do skarżącej obręb ewidencyjny N. J. o numerach [...] i [...] ma być zlokalizowany kabel elektroenergetyczny, łączący farmę wiatrową N. J. z [...]. Natomiast w wykazie znalazły się należące do skarżącej działki o numerach [...] Pomimo istnienia tego faktu, po wniesieniu przez skarżącą wniosku o unieważnienie decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji, organ administracji odmówił skarżącej statusu strony, z powodu braku interesu prawnego w zakresie wystosowanego żądania. Rozstrzygnięcia wymagało więc ustalenie, czy takie stanowisko organu było uprawnione. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym co postępowanie zwykłe, różni się od niego jedynie przedmiotem. Zasadą jest, że organ prowadzący postępowanie zwykłe zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia prawnomaterialny stosunek administracyjnoprawny. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotem sprawy jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy nie została ona obarczona wadą nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a., a nie rozstrzyganie sporu co do istoty. Co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 2821/16, II OSK 854/16). Zasada ta może doznawać wyjątków w szczególnych okolicznościach. Jednym z tego rodzajów wyjątków jest utrata (zbycie) prawa własności nieruchomości, choć i ten wyjątek musi być dokładnie przeanalizowany, jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Przyjmując taką argumentację nie można odmówić skarżącej prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, że co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wobec tego wypowiadać się o istnieniu bądź nieistnieniu tego interesu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw wnioskodawcy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 326/13). Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Skoro zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, to późniejsza zmiana przepisów nie ma znaczenia w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 155/15) Skoro jak wyżej ustalono skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zwykłym, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji, co jak wyżej wskazano wynikało wprost z decyzji i akt postępowania Wójta Gminy D., to w myśl wyżej przytoczonych rozważań nie można było odmówić skarżącej praw strony także w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Powyższe prowadzi do ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji, zarówno w I jak i w II instancji, w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej prawa strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co oznaczało, że postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] r. zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., co znalazło wyraz w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § P.p.s.a.