IV SAB/Wr 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.T z siedzibą we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2018 r. w zakresie żądania udostępnienia projektu budowlanego - w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 marca 2018 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca – S. z siedzibą we W., wystąpiło do Prezydenta W. (Urzędu Miasta W., Wydziału Architektury i Budownictwa) o udostępnienie pozwolenia na remont, przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...](wraz ze wszystkimi załącznikami), wydanego w dniu 5 stycznia 2018 r. W dniu 19 marca 2018 r. strona skarżąca otrzymała od organu kopię wnioskowanego pozwolenia na budowę w wersji zanonimizowanej, lecz bez projektu budowlanego, oraz pismo informujące, że akta sprawy są zbiorem informacji będących informacją publiczną, jak również takich, które jej nie stanowią. W piśmie tym podano, że postępowanie administracyjne dotyczące żądanej decyzji było prowadzone na wniosek Spółki A. , nie wykonującego zadań publicznych i nie dotyczyło spraw publicznych. Akta sprawy będące załącznikiem do pozwolenia na budowę, w tym projekt budowlany, nie stanowią informacji publicznej. Prawo przeglądania akt sprawy, na podstawie art. 73 k.p.a. służy wyłącznie stronie lub pełnomocnikowi ustanowionego przez stronę. Na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji skarżące Stowarzyszenie nie było stroną. Wobec powyższego nie znaleziono podstawy do udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Dalej wyjaśniono, że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wniosek inwestora wraz z załączonymi do niego dokumentami, w tym projekt budowlany nie wypełniają tej definicji, nie są bowiem wytworzone przez funkcjonariusza publicznego. Projekt budowlany został złożony do akt sprawy przez inwestora a wykonany przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi, wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Ponadto projekt budowlany, jako "dzieło", korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późniejszymi zmianami) i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19.11.2014 r,, Sygn. akt IV SAB/Wr 220/14). S. złożyło skargę na nieudostępnienie przez Prezydenta informacji publicznej w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej - przy jednoczesnym niewydaniu w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, domagając się wyznaczenia organowi terminu na udostępnienie informacji (ewentualnie wydanie uzasadnionej decyzji odmownej) oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W przeświadczeniu strony skarżącej projekt budowlany zatwierdzony udostępnionym pozwoleniem na budowę jest informacją publiczną, ponieważ stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę (bez tego projektu pozwolenie na budowę nie niesie zbyt wiele treści - wiadomo z niego tylko, jaki typ obiektu został zatwierdzony i w jakim miejscu, ale nie ma żadnych konkretnych informacji na temat zakresu i innych parametrów obiektu budowlanego). Strona skarżąca poparła swój pogląd tezami z orzeczeń sądów administracyjnych, przytaczając między innymi wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r. (I OSK 204/16), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, stanowi informację publiczną, stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto zaznaczyć, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany będący elementem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, jest ugruntowane i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r" I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12". W związku z tym należy uznać, zdaniem strony skarżącej, że zacytowany przez organ w piśmie z dnia 19 marca 2018 r. wyrok WSA we Wrocławiu odmawiający projektowi budowlanemu przymiotu informacji publicznej jest odosobniony i niereprezentatywny. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Podtrzymano swą wypowiedź we wskazanym wyżej piśmie skierowanym do strony skarżącej oraz zacytowano wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015r., sygn. akt II SAB/Gd 128/15 wskazujący, że choć projekt budowlany stanowi integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego to pojawia się szereg argumentów przemawiających przeciwko jego udostępnianiu. Udostępnienie tego dokumentu oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcych im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy, będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności - uznał sąd. Zatem gdy do organu złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji, organ winien mieć na względzie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym sporządzonym na zlecenie osób fizycznych, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych, zatwierdzane wszak przez organ architektoniczno-budowlany, i podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej (WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 475/13). Jak następnie zauważono - organ administracji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ wskazana we wniosku informacja została udostępniona. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wydanie decyzji administracyjnej następuje w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej. W przypadku, gdy wskazane dane nie stanowią informacji publicznej lub gdy informacja publiczna została udostępniona, powołana ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. W powołanych sytuacjach wnioskodawca zostaje zawiadomiony o istniejącym stanie rzeczy. W odniesieniu do przedmiotowej skargi, pismo organu z dnia 19 marca 2018 r. skierowane do strony skarżącej, stanowiło udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z ustawową procedurą i nie może być więc podnoszony zarzut bezczynności organu. W prawnie ustalonym terminie 14 dni, udzielono informacji zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym w zakresie treści żądania. Postępowanie mające na celu udzielenie informacji publicznej zostało przez organ zakończone, poprzez udzielenie pismem z dnia 19 marca 2018 r. wnioskowanej informacji. Intencja i działanie organu nie zmierzało do odmowy udzielenia informacji publicznej, co wynika z czynności faktycznych przeprowadzonych przez organ. W związku z powyższym organ chcąc udzielić informacji publicznej, dokonał tego w ramach zakresu zapytania i w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. przykładowo wyroki WSA: w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskutek nieuznania przez organ projektu budowlanego za mający charakter informacji publicznej. Skargę wywiedzioną w tym przedmiocie należało uznać za zasadną. Bez wątpienia, co zresztą nie jest okolicznością sporną, skarżony organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r poz. 1764 ze zm.; zwanej dalej w skrócie również "ustawą" lub "u.d.i.p." ). W rozpatrywanej sprawie Sąd jednak nie podzielił poglądu organu w zakresie charakteru żądanej przez stronę skarżącą informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Stosownie do unormowania powołanej ustawy zawartego w art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a), w tiret pierwszym, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Według natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 oraz z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10). W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 83/10), a zatem posiadają status informacji publicznej. W zaprezentowanym świetle zasadnie wskazano w skardze, że podobnie należy kwalifikować projekt budowlany. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) wynika, że podlega on zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5). Projekt ten stanowi integralną część decyzji administracyjnej, zatem stanowi informację publiczną. Pogląd o takim charakterze projektu budowlanego jako mającym status informacji publicznej jest ugruntowany, jak trafnie podniesiono w skardze cytując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych i o czym mowa w jednym z ostatnio zapadłych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygnaturze akt I OSK 204/16 i w którym podtrzymano dotychczasową linię orzeczniczą w tym względzie – należy uznać za aktualny. Organ zatem nieprawidłowo przyjął, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej. Niemniej jednak trzeba również zważyć na złożoność zagadnienia, albowiem nie w każdym wypadku dana informacja stanowiąca formalnie rzecz ujmując informację publiczną może być udostępniona. W grę może bowiem wchodzić problem rozważenia, czy stanowi informację prostą, czy też przetworzoną, a w tym ostatnim przypadku, po myśli art. 3. ust. 1 pkt 1 wymagane jest wówczas wykazanie ze strony wnioskodawcy, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wreszcie w art. 5, w ustępach 1 i 2, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza ograniczenia omawianego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (przykładowo – państwowej, skarbowej, statystycznej, lekarskiej, bankowej) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Niewątpliwie także projekt budowalny wykazuje jednocześnie cechy "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 880 ze zmianami) i korzysta z ochrony tamże przewidzianej, na co wskazał organ w piśmie informacyjnym z dnia 19 marca 2018 roku do strony skarżącej. Jednakże w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej, a nie załatwienia sprawy pismem informacyjnym. Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż pismo z 19 marca 2018 r. stanowiło właściwe załatwienie wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej, w zakresie projektu budowalnego. W świetle bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 roku, I OSK 1721/11). Oznacza to z kolei, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygnąć, czy udostępnienie żądanej informacji w postaci tego konkretnego projektu budowlanego podlega ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Jeżeli jednak organ powołał się na takie przeszkody (ochronę praw autorskich oraz ochronę prywatności osób prywatnych), to odmowa udostępnienia stronie skarżącej żądanej kopii projektu budowlanego została dokonana w niewłaściwej formie, bo zwykłym pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Rzeczone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia wszystkich wymogów dla niej przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. w szczególności nie wynika z niego, że zostało podpisane w imieniu Prezydenta przez upoważnioną osobę i nie zawiera uzasadnienia w pełnym kształcie. Z przedstawionych powodów należało skonstatować, że załatwiając wniosek skarżącej z 5 marca 2018 r. jedynie w części, to jest bez udostępnienia projektu budowlanego, a zarazem nie podejmując postępowania jurysdykcyjnego administracyjnego celem wydania decyzji odmownej, organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie opisane terminy upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi oraz wydania wyroku. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w dotychczas niezałatwionej części, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), wziąwszy w szczególności pod uwagę, że wniosek został załatwiony w znacznej części, a niezałatwienie go w pozostałym zakresie we właściwym trybie i formie wynikało z nieprawidłowej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.