II SA/Gd 220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 22 września 2017 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,3502 ha, obręb [..], KW nr [..], na działki nr [..]o pow. 0,0637 ha i [..] (powinno być [..]) o pow. 0,2865 ha (pkt 1 decyzji), zwrocie na rzecz J.D. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [..] (pkt 2 decyzji), obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 25 861,77 zł przez J. D. na rzecz Gminy Miasta (pkt 3 decyzji), odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [..] (pkt 4 decyzji) i zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta poprzez ustanowienie hipoteki w łącznej wysokości 51 723,54 zł na prawie własności nieruchomości określonej w pkt 2 (pkt 5 decyzji). Na skutek rozpatrzenia odwołania Gminy Miasta z dnia 4 października 2017 r., zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Na gruncie sprawy celem wywłaszczenia była "(...) realizacja zadań związanych z rozbudową A. o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczychi budynków mieszkalnych", co wprost wynika z aktu notarialnego z dnia 9 września 1974 r. Repertorium A nr [..] na rok 1974. Ponadto Organ zauważył, że część wywłaszczonej nieruchomości, w granicach części obecnej działki nr [..], stanowi pas drogowy ulicy Ż. Istotnym dla ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy wybudowana droga stanowi drogę publiczną, gdyż w takim przypadku, jednoznacznie wykluczy to możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że część nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną w znaczeniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Organ wyjaśnił, że posadowienie drogi stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. W tym świetle Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta z dnia 22 września 2017 r. o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - obecnej działki nr [..] (poprzednio nr [..]), położonej w G., w zakresie projektowanej działki nr [..], odpowiada prawu, ponieważ zgodnie z ww. orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot tej części nieruchomości, która w dniu wydania decyzji zwrotowej, stanowi drogę publiczną. Przechodząc do kwestii pozostałej części działki nr [..] (poprzednio nr [..]), co do której, w zakresie projektowanej działki nr [..], Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz spadkobiercy byłej właścicielki, Organ ponownie wskazał na cel wywłaszczenia. Organ wskazał, że drugi suchy dok został zbudowany w odległości około 3 km od przedmiotowej nieruchomości i jesienią 1976 r. został oddany do użytku. Ponadto z umowy dzierżawy z dnia 7 stycznia 1972 r. zawartej pomiędzy Panią L. D. a B., wynika, iż jej przedmiotem było wydobywanie pospółki, piasku i żwiru. A zatem, suchy dok nie miał zostać wybudowany na przedmiotowej nieruchomości, znacznie oddalonej od basenów portowych, z kolei umowa dzierżawy, jak również pismo A. z dnia 8 maja 1974 r. wskazują, że powodem wywłaszczenia mogło być pozyskanie żwiru dla potrzeb budowy II suchego doku. Kruszywo to mogło również być niezbędne dla budowy budynków mieszkalnych, jak również hoteli robotniczych. Organ stwierdził, że okoliczność ta nie została zbadana przez organ I instancji. Prezydent nie ustalił bowiem, co dokładnie było celem wywłaszczenia, poprzez poszukiwanie dokumentów archiwalnych, w tym postanowienia nr [..] Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 13 sierpnia 1974 r., wymienionego w ww. akcie notarialnym z dnia 9 września 1974 r., związanych z wywłaszczeniem ww. nieruchomości, które mogą się znajdować w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta, Archiwum Państwowym lub w Oddziale w G., jak również w C. (dawniej była to A.) oraz w D., gdzie prawdopodobnie są przechowywane dokumenty E. Organ wskazał, że istotną kwestią jest, co działo się na przedmiotowej nieruchomości po 1984 r., bowiem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy, czyli przed 1 stycznia 1998 r. - datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.g.n. Organ zauważył ponadto, że na sąsiednich działkach wywłaszczonych zostały przed dniem 12 lipca 2002 r. wybudowane bloki mieszkalne, co również może stanowić realizację celu wywłaszczenia określonego jako rozbudowa A. o drugi suchy dok oraz budowa hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Ponadto w piśmie A. z dnia 8 maja 1974 r. wskazano, że "w rejonie tym znajduje się teren, który OM i A. przewiduje pod budowę stoczniowego hotelu robotniczego na 1000 osób". W związku z tym należałoby ustalić, kiedy ww. budynki powstały oraz kto i w jakim celu je wybudował - czy miało to związek ze A., poprzez wystąpienie do Spółdzielni Mieszkaniowej, która nabyła osobowość prawną z dniem 3 maja 1958 r., a jej podstawowym celem było zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych pracowników [..] stoczni. W przypadku, gdy wybudowane bloki powstały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pracowników [..] stoczni bądź pierwotnie jako hotel robotniczy, to wybudowanie w następnej kolejności boiska, oddanego do użytku w 2001 r., które służy okolicznym mieszkańcom, i istnienie terenu zielonego mieści się w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Organ stwierdził, że na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można stwierdzić, czy budowa boiska była zaplanowana już w dniu wywłaszczenia i wskazał dodatkowo, iż zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał inny obiekt bardziej odpowiadający potrzebom jego mieszkańcom. Podsumowując Wojdowa wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie spełnia dyspozycji przepisów regulujących sposób gromadzenia i oceny dowodów. Materiał dowodowy został przez organ I instancji zgromadzony w sposób nieprawidłowy, co spowodowało, że doszło do naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma w niniejszym postępowaniu istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. na konkretne ukształtowanie w nim praw i obowiązków stron, co zobligowało Wojewodę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W sprzeciwie na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2018 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, J. D. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jej niewłaściwą wykładnię oraz bezpodstawne uznanie, że cel wywłaszczenia można dowolnie interpretować oraz określać w sposób szeroki, prowadzący do błędnego uznania, iż każdy sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości legalizuje cel decyzji wywłaszczeniowe, nawet jeżeli faktycznie nie został on zrealizowany zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić przez samego Wojewodę, bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania, które na szczeblu pierwszoinstancyjnym trwa od 2006 r., co jest niedopuszczalne; 3) bezzasadne, mające na celu przedłużanie postępowania wskazanie, że część nieruchomości zajmuje droga, co uniemożliwia zwrot tej części nieruchomości; w uchylonej decyzji Organ I instancji dokonał podziału nieruchomości wydzielając część zajętą pod drogę oraz odmawiając jej zwrotu; 4) błędne oraz bezzasadne podnoszenie formy aktu wywłaszczeniowego, co w sposób oczywisty narusza dyspozycje przepisów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości; skoro zatem w trybie ustawy została zawarta umowa sprzedaży, nieruchomość podlega procedurze zwrotu, o której mowa w art. 136 u.g.n.. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał argumentację przestawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw spełniał wymogi formalne określone w art. 64a – 64c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasnadineia jako p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprzeciwie trafnie zarzucono, że decyzja Organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie Organ nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniających uchylenie kontrolowanej w toku postępowania odwoławczego decyzji. Organ wskazywał na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które to przepisy nakładają na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji niezasadnie stwierdził, że organ I instancji nie ustalił celu wywłaszczenia, a ustalenia te są niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji dokonał ustalenia celu wywłaszczenia. Organ II instancji zobligowany był do oceny, czy ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Kwestionując interpretację dowodów z dokumentów Organ II instancji winien był dokonać własnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w przypadku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, zebrać brakujący materiał dowodowy w tym zakresie. Wskazać także należy, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia wynika z dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, ustalenie celu wywłaszczenia winno nastąpić przede wszystkim na podstawie tej dokumentacji. Organ winien uwzględnić, że strona ma prawo oczekiwać rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został w niniejszej sprawie złożony w 2006 r. W toku tego postępowania zebrano obszerny materiał dowodowy, a jego ewentualne uzupełnienie winno w niniejszej sprawie nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Z okoliczności sprawy nie wynika, by ewentualny brakujący materiał dowodowy należało ocenić jako materiał dowodowy w znacznym zakresie, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie naruszałoby zatem zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W szczególności może, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uzupełniającego, również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy – vide art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11, LEX nr 1137370). Odstępstwem od opisanej powyżej zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie tego organu do wydania decyzji kasacyjnej. Przy czym samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia jego decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r. sygn. II SA/Gd 619/17) Organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, by w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Za uzasadniony uznać zatem należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. Nadto Skarżący słusznie zarzucił, że rozważanie kwestii działki drogowej nie dotyczyło istoty sprawy, bowiem odwołanie od decyzji nie zostało wniesione przez wnioskodawcę, który nie kwestionował decyzji organu I instancji w tym zakresie, lecz przez Gminę sprzeciwiająca się zwrotowi nieruchomości. Sąd nie rozważał natomiast zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na zakres postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu, przewidziany w art. 64e p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Organ oceni zasadność wniesionego odwołania, po przeprowadzeniu uzupełniającego materiału dowodowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.