VIII SA/Wa 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, zwanej dalej: P.b.), po rozpoznaniu odwołania [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (dalej: organ I instancji, PINB), nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w G., ul. M. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24 maja 2017 r. PINB przeprowadził oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w G. przy ul. M. [...]. Podczas kontroli zarządca nieruchomości przedstawił 5 protokołów dotyczących przeglądów technicznych ww. budynku dotyczących m.in. instalacji gazowej, przewodów kominowych, stanu izolacji obwodów. W protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 16 maja 2017 r. Nr [...], wykonanej przez mistrza kominiarskiego ze Spółki Usługowo-Handlowej [...] Sp. z o.o. w K., stwierdzono, że w części mieszkań nie ma wentylacji wywiewnej. Dlatego PINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.b., nakazał zarządcy – [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. (dalej: skarżący, [...]TBS) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w G. przy ul. M. [...] (błędny numer domu, powinno być "[...]"), przez: - wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchniach mieszkań nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], - wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w łazienkach mieszkań nr: [...],[...],[...], - wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w pokoju z piecem węglowym w mieszkaniach nr[...],[...],[...], w terminie do 31 marca 2018 r. Ponadto organ I instancji zakazał użytkowania mieszkań nr: [...] i [...] w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że obowiązek został nałożony na zarządcę obiektu zgodnie z rozdziałem 6 Prawa budowlanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", który wskazuje, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło [...]TBS z następujących powodów: 1) PINB nakazał wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w pokoju lokalu nr [...] ww. obiektu z uwagi na znajdujący się tam piec węglowy w sytuacji, kiedy z protokołu okresowej kontroli Nr [...] wynika, że w tym lokalu nie ma pieca węglowego i wskazanego braku wentylacji. Stąd pokój lokalu nr [...] nie powinien być ujęty w wykazie pomieszczeń z nakazem wykonania wentylacji; 2) decyzja PINB dotycząca zakazu użytkowania mieszkań nr [...] i v przy ul. M. [...] w G. została skierowana wobec niewłaściwego adresata, ponieważ zgodnie z ustawą o własności lokali oraz zawartą na jej podstawie umową ze Wspólnotą Mieszkaniową M. [...] o zarządzaniu, zarządca zajmuje się sprawami związanymi z częścią wspólną nieruchomości, działając na podstawie pełnomocnictwa w imieniu zarządu Wspólnoty, ale w zakresie nieprzekraczającym czynności zwykłego zarządu. W sytuacji, kiedy właściciel jest znany i dostępny, to decyzja administracyjna zakazująca użytkowania lokalu powinna być skierowana do niego. Zarządca nieruchomości nie ma wpływu na wykonanie obowiązku w postaci zakazu użytkowania lokali, których nie jest właścicielem; 3) narzucenie wykonania grawitacyjnej wentylacji wywiewnej w 12 mieszkaniach, 3 łazienkach i 3 pokojach z piecami węglowymi wiąże się z modernizacją bardzo starego budynku, który w planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta G. jest przeznaczony do rozbiórki ze względu na zaplanowaną w tym miejscu ulicę miejską. Do realizacji tak poważnego i kosztownego zakresu robót modernizacyjnych niezbędne są decyzje właścicieli wymienionych w decyzjach lokali. Z uwagi na fakt, że zarządca nieruchomości nie ma prawa podejmowania decyzji wykraczających ponad czynności zwykłego zarządu bez uzyskania wcześniej zgody współwłaścicieli części wspólnej nieruchomości, nie będzie on odpowiedzialny za ewentualny brak realizacji nakazanych czynności, a skutkiem tego może być zakazanie użytkowania lokali bez wentylacji. W konkluzji [...]TBS wskazało, że adresatem nakazu nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. winien być przede wszystkim właściciel obiektu budowlanego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 66 ust. 1 i ust. 2 P.b. i wskazał na związany charakter decyzji wydanych na tej podstawie prawnej. [...]WINB zauważył, że w postępowaniu dowodowym bezspornie ustalono, że poszczególne lokale w przedmiotowym budynku są użytkowane w sposób mogący zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, co wykazano w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., z którego wynika zakres prac niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego, brak wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stanowi naruszenie zasad prawidłowego użytkowania budynków mieszkalnych, co obliguje PINB do wydania przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB zauważył, że w treści art. 61 P.b. ustawodawca użył spójnika "lub", który oznacza wybór między dwoma alternatywnymi podmiotami: właścicielem i zarządcą. Dlatego też nałożenie nakazów przez PINB na zarządcę nieruchomości należy uznać za prawidłowe i odpowiadające prawu. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, że PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołał się na przepisy art. 734-751 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2017 r., poz. 459, zwanej dalej: k.c.) oraz przepisy art. 184a, art. 184b i art. 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), z których wynika, że przedsiębiorca świadczący usługę zarządzania nie ponosi odpowiedzialności za przedmiot zarządzania z mocy prawa, w tym również Prawa budowlanego. Skarżący wskazał również na treść umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną, z której wynika ograniczenie jego działania do czynności zwykłego zarządu. Odpowiedzialność w takim zakresie ponosi właściciel nieruchomości. Nakazanie więc wykonania wentylacji grawitacyjnej w lokalach powinno zostać skierowane do właściciela części wspólnej – Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...], a zakaz użytkowania lokali nr [...] i [...] winien być wydany bezpośrednio wobec ich właścicieli. W tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, że przepis art. 61 P.b. pozwala na dowolny wybór pomiędzy właścicielem a zarządcą do wystąpienia z nakazem i zakazem. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 P.b. nakłada na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania okresowych kontroli obiektu, a także - w razie potrzeby – stosownych napraw, konserwacji czy remontów. Przepisy Prawa budowlanego uprawniają organy nadzoru budowlanego do badania, czy dany obiekt budowlany utrzymywany jest w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać (albo jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b.). Przepis art. 66 P.b. stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 P.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1785/11, LEX nr 1126381). Zaistnienie więc choćby jednej z w/w przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta ma charakter związany, tzn. przepis art. 66 ust. 1 P.b. stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, jeśli zachodzi przynajmniej jedna z okoliczności w nim określonych, lecz wręcz statuuje obowiązek jej wydania, a zaniechanie w tym zakresie stanowiłoby naruszenie prawa (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2010 r., II SA/Bd 893/10, LEX nr 752233, wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r., II SA/Go 889/09, LEX nr 753193, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 437/10, LEX nr 754417, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Wr 25/10, LEX nr 606737). Natomiast w myśl art. 66 ust. 2 P.b. w decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 P.b., organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości . W przedmiotowej sprawie zakres nieprawidłowości technicznych ustalono na podstawie oględzin oraz protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzonego przez mistrza kominiarskiego. Skarżący nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez PINB co do nieodpowiedniego stanu przewodów kominowych w kontrolowanym obiekcie. Zasadnie więc organy uznały, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a brak wentylacji wywiewnej w poszczególnych lokalach stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy bezpieczeństwa mienia. Stwierdzony stan techniczny przedmiotowego obiektu powinien więc być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem przez jego właściciela lub zarządcę (art. 61 P.b.). Redakcja tego przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy. Pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 61 P.b., nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się bowiem zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1895/16, Lex nr 2342718). W zaskarżonej decyzji PINB zobowiązał zarządcę – [...]TBS do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w G. przy ul. M. [...]. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, pomimo że w odwołaniu skarżący przedstawił swoje zarzuty co do zakresu jego działania w ramach umowy o zarządzanie. Zdaniem Sądu, [...]WINB nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przede wszystkim nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W tym zakresie jedynie lakonicznie powołał się na treść art. 61 P.b., który umożliwia nałożenie obowiązku z art. 66 ust. 1 P.b. alternatywnie na właściciela lub zarządcę obiektu. Tym samym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco ustalony. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy winien ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowego budynku (poszczególnych lokali), jaki jest zakres zarządu skarżącego, jaka jest treść umowy o zarządzanie, zawartej między [...]TBS a Wspólnotą Mieszkaniową M. [...], czy wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej we wskazanych w decyzji PINB lokalach leży w zakresie obowiązków wynikających z umowy o zarządzanie. Jest to o tyle istotne, że skarżący postawił zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego adresata, gdyż – jak twierdzi – nie ma kompetencji do podejmowania działań wykraczających ponad czynności zwykłego zarządu bez uzyskania wcześniejszej zgody współwłaścicieli części wspólnej nieruchomości czy też właścicieli poszczególnych lokali. Jednocześnie zwrócił uwagę na rozległy i kosztowny zakres zleconych robót w budynku przeznaczonym do rozbiórki. Do tych okoliczności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. [...]WINB nie zauważył również, że PINB w decyzji nakazał [...]TBS wykonanie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w pokoju z piecem węglowym w mieszkaniu nr [...] w sytuacji, kiedy takie zalecenie wobec tego lokalu nie wynika z protokołu kominiarskiego z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], który jest podstawą do nałożenia przedmiotowego zobowiązania. Zarzut w tym zakresie skarżący sformułował w punkcie 1 odwołania, który nie był przedmiotem analizy organu odwoławczego. [...]WINB, będąc upoważniony do ponownej oceny materiału dowodowego, ograniczył się jedynie do powtórzenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji. Należy w tym miejscu przypomnieć, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wynikający z przepisu art. 15 k.p.a., oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest jedynie kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Celem postępowania odwoławczego jest w razie konieczności uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym. Natomiast brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, nie może również zastępować organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany zastosować się do uwag Sądu, w szczególności dokonać oceny zarzutów odwołania, zbadać umowę o zarządzanie, na podstawie której skarżący pełni obowiązki zarządcy, zbadać dokładnie materiał dowodowy, w szczególności zakres protokołu kontroli kominiarskiej i wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, kto powinien w tej sprawie być adresatem decyzji. Korekty wymaga też sentencja decyzji PINB w zakresie sprostowania omyłki w adresie przedmiotowej nieruchomości (ul. M. [...], a nie [...]). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie nie stwierdzono przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania w wysokości [...] zł (wpis sądowy) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).