II OSK 2467/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki "A" z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 165/16 w sprawie ze skargi Spółki "B" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki "A" z siedzibą w G. na rzecz Spółki "B" z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewódzki we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 165/16, uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. sp.k. (dalej skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną (dalej decyzja SKO). Skargę kasacyjną od. ww. wyroku wniosła [...] S.A. (dalej skarżąca kasacyjnie) zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz.718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 i 222 § 2 k.c. oraz art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej ustawa o planowaniu) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości wywodzenia interesu prawnego po stronie skarżącej z przepisów prawa cywilnego oraz ww. przepisów ustawy o planowaniu z uwagi na okoliczność planowanej lokalizacji zjazdu do drogi publicznej z działki uczestnika postępowania podczas gdy prawidłowe rozumienie pojęcie "interesu prawnego" wyklucza, aby okoliczność przyszłej lokalizacji zjazdu do drogi publicznej znajdującego się po drugiej stronie drogi publicznej dawała legitymację do uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej i uznanie, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania przez SKO w W. mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz poprzez nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego były podstawy do ustalenia, że skarżąca korzysta ze zjazdu do ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości teren zjazdu jest od dłuższego czasu nieużywany przez skarżącą; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w sprawie doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w powyższych podstawach kasacyjnych, tj. naruszenia prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii skarżącej kasacyjnie, spór dotyczy w zasadzie lokalizacji zjazdu z działki skarżącej kasacyjnie objętej planowaną inwestycją do drogi publicznej, tj. ul. [...] w K., która to oddziela ww. działkę uczestnika postępowania od działki nr [...] pozostającą w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a na skutek nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego odnoszących się do pojęcia interesu prawnego, WSA we Wrocławiu nieprawidłowo wyznaczył zakres postępowania dowodowego. W związku z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła skarżąca. W piśmie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak przyjął Sąd I instancji, czy też nie miała takiego przymiotu, jak przyjął organ II instancji i jak twierdzi skarżąca kasacyjnie zarzucając, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. W związku z tym, stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04). Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania, w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tym kontekście wskazać należy na art. 140 k.c. określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz na art. 144 k.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Zaznaczyć jednak trzeba, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zawsze, ale możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w danej sprawie. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12, dostępny jw.). Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przesłanki przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, zgodnie z art. 28 k.p.a., nie stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega na możliwości uczestniczenia w postępowaniu, weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Ponieważ zatem oddziaływanie na nieruchomość skarżącej może mieć miejsce, powinna mieć ona prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia, podejmując te czynności jako strona postępowania administracyjnego. Odnosząc ww. uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, że kwestia statusu skarżącej jako strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek usługowy wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingiem na 240 samochodów, lokowanej po drugiej stronie ulicy [...] (na części dawnej działki nr [...]), dla której przewidziano dojazd od strony ul. [...], wymaga szczegółowego wyjaśnienia w toku wznowionego postępowania zwłaszcza, że w samej decyzji o warunkach zabudowy i w analizie urbanistycznej nie ma ani słowa na temat możliwego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiednie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, za WSA we Wrocławiu, że ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem funkcji, ale także formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Dopiero zakres tego oddziaływania pozwoli na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Należy mieć na względzie, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu krąg stron postępowania może być szerszy niż na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy należy wskazać, po pierwsze, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., ponieważ są to przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 57/16). Dalej, art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 568/16) i wreszcie naruszenie art. 151 p.p.s.a. zachodzić będzie jedynie wtedy, gdy sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki w sprawie w rzeczywistości występowały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Należy również wskazać, że o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. możemy mówić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). W świetle kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy należy ocenić jako bezpodstawne. Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.