I OSK 1814/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 149/18 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 149/18, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] lutego 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia, wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: T.G. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na powyższy wniosek Centrum Pomocy Społecznej [...] [...] udzieliło skarżącej odpowiedzi w piśmie zbiorczym z dnia [...] marca 2014 r. a pismo to zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 398/15, oddalił powyższą skargę, oceniając, że w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności. Sąd wyjaśnił przy tym, że skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. wystosowała do Ośrodka Pomocy Społecznej pismo zatytułowane "wniosek". Pismo to nie było jednak wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej lecz stanowiło wyraz bogatej korespondencji z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w której skarżąca, jak w dziesiątkach innych pism składanych do tego ośrodka, wyraża swoje niezadowolenie z jego pracy oraz zwraca się o wydawanie kserokopii składanych przez nią dokumentów oraz udzielanie informacji. W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro pismo z [...] lutego 2014 r. nie wszczynało sprawy administracyjnej to nie sposób mówić o bezczynności organu w związku z jej niezakończeniem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2015 r., wskazując, że podanie skarżącej z [...] lutego 2014 r. zawiera 8 punktów, które w sposób mniej lub bardziej zrozumiały wskazują na domaganie się przez skarżącą wydania jej kserokopii z akt sprawy. Ponadto, wniosek ten zawiera "zastrzeżenie" dotyczące "wypełniania przez dyrekcję obowiązków służbowych" i inne trudne do jednoznacznej oceny uwagi. Treść tego pisma, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje na bezczynność organu, która dotyczyła wydawania z akt sprawy składanych przez nią samą pism oraz uzyskania informacji wskazanych we wniosku. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi i w tym zakresie, za przedwczesne i nieadekwatne do stanu sprawy, uznał przyjęcie, że "przedmiotowy wniosek nie wszczynał sprawy administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie podkreśla się potrzebę odróżnienia nakazanej prawem czynności organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 104/10). Dlatego też, za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał przeprowadzenie przez Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego względem określenia przedmiotu sprawy, tj. zweryfikowanie – poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu a następnie odniesienie stanowiska strony skarżącej odpowiednio do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związany na podstawie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił się do ustanowionego z urzędu profesjonalnego pełnomocnika skarżącej z wnioskiem o jednoznaczne określenie przedmiotu zaskarżenia i treści żądania skargi. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o przedłużenie wyznaczonego na ten cel terminu z uwagi na brak możliwości skontaktowania się ze skarżącą a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie żądania udostępnienia z akt sprawy gromadzonych dla celów pomocy społecznej pism składanych przez samą skarżącą w określonych sprawach z 2014 r., wydanie ksero wywiadu, ewentualnie wydanie poświadczenia na piśmie o miejscu zamieszkania skarżącej. W kolejnym piśmie, datowanym na dzień [...] czerwca 2018 r., pełnomocnik skarżącej podał, że skarżąca oświadczyła, iż nie ma nic do dodania w tej sprawie. Organ ustosunkowując się do powyższego stanowiska, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., przedstawił korespondencję kierowaną do skarżącej (kilkanaście pism wystosowanych w lutym 2014 r.) wraz z kopiami żądanych przez nią pism (przez nią samą składanych) do tegoż organu a żądanych we wniosku z [...] lutego 2014 r. wraz z kopiami kopert i dowodów nadania. Organ ponownie podkreślił przy tym, że nie pozostaje w bezczynności i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, w odniesieniu do wniosku o potwierdzenie miejsca zamieszkania organ wyjaśnił, że skarżąca wielokrotnie domagała się tego zaświadczenia w celu pozyskania świadczeń z pomocy społecznej twierdząc, że jest osobą bezdomną oraz że organ wielokrotnie udzielał skarżącej odpowiedzi na ten wniosek w różnych formach. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2019 r., oddalił skargę skarżącej, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzuty skargi odnośnie do bezczynności organu. Organ wykazał, iż na pismo z dnia [...] lutego 2014 r. udzielił odpowiedzi i doręczył skarżącej kopie pism przez nią żądanych. Jednocześnie, organ wykazał, iż wyjaśnił skarżącej kwestie dotyczące wywiadu środowiskowego i ustalenia jej miejsca zamieszkania na wywiadzie tym opartego (pismo z [...] marca 2014 r., k. [...]). Odnośnie do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lutego 2014 r. organ zwracał się do SKO pismem z [...] lutego 2014 r. (k. [...]) a kwestie domagania się przez kilka lat wielokrotnie w wielu wnioskach i wielu skargach poświadczenia miejsca zamieszkania przez skarżącą z konsekwentnym powoływaniem się przez nią samą, iż takiego miejsca nie posiada i kwestie żądania wydawania zaświadczenia o bezdomności (niemożliwego z punktu widzenia art. 217 k.p.a.) – Sąd zna z urzędu z wielu postępowań inicjowanych przez skarżącą zarówno w I jak i w IV Wydziale. Ustalenia poczynione odnośnie do pisma skarżącej z [...] lutego 2014 r. - wskazują, jak ocenił Sąd, że organ nie pozostawał w zwłoce w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. T.G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź jego uchylenia i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej na bezczynność Prezydenta [...] i oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienie w całości akt administracyjnych, jak również brak analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny, co skutkowało oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] i przyjęcie przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia materiału dowodowego z akt innych spraw administracyjnych, które nie zostały skonfrontowane z aktami administracyjnymi rozpatrywanej przez Sąd sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie objętych skargą zarzutów, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zauważyć bowiem na wstępie należy, że w rozpoznawanej przez Sąd I instancji skardze T.G. zarzuciła Prezydentowi [...] bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna zaś być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2400/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To samo dotyczy również orzekania w sprawie bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., jak wskazał na to już Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16, jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 223/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż na podstawie uzasadnienia wydanego przez Sąd I instancji wyroku, trudno uznać aby Sąd ten, rozpoznając skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd I instancji wskazał bowiem, że na podstawie korespondencji z pełnomocnikiem skarżącej ustalił, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie żądania udostępnienia z akt sprawy gromadzonych dla celów pomocy społecznej pism składanych przez samą skarżącą w określonych sprawach z 2014 r., wydanie ksero wywiadu ewentualnie wydanie poświadczenia na piśmie o miejscu zamieszkania skarżącej. Sąd I instancji wskazał także, że na podstawie pisma organu ustalił, że na pismo z dnia [...] lutego 2014 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi i wyjaśnił skarżącej kwestie dotyczące wywiadu środowiskowego i ustalenia jej miejsca zamieszkania na wywiadzie tym opartego. Powyższe okoliczności zostały przez Sąd ustalone na podstawie pism procesowych pełnomocnika skarżącej i organu, złożonych podczas postępowania sądowego. Niewątpliwie, w wydanym w sprawie wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę ustalenia przedmiotu zaskarżenia i treści żądania skargi, stąd też we wskazanych pismach zostały zawarte stanowiska stron w sprawie. Co więcej, zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże podstawą orzekania przez sąd jest przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Przyjmując powyższe twierdzenia pełnomocnika skarżącej i organu Sąd nie skonfrontował ich zaś z materiałem wynikającym z akt administracyjnych sprawy. Przede wszystkim, Sąd nie tylko nie zbadał treści wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., ale w ogóle wniosku tego nie przywołał, a jak wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., skarga dotyczy całej treści wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., w tym: żądania udostępnienia z akt sprawy gromadzonych dla celów pomocy społecznej przez Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] składanych przez skarżącą pism w sprawach [...], [...], [...], [...], [...], poprzez sporządzenie kserokopii, wydania dokumentacji z akt; wydania urzędowego poświadczenia na piśmie i wskazania konkretnych dat odnośnie pism [...] z [...].09.13 w zakresie potwierdzenia miejsca zamieszkania skarżącej; wydania ksero wywiadu środowiskowego dot. skarżącej z dnia [...].01.2014 i w związku z tym wszelkich oświadczeń skarżącej i notatek pracowniczych poprzez sporządzenie kserokopii oraz uzyskania pisemnych informacji od w sprawie pism dotyczących odpowiedzi na złożone przez skarżącą wnioski. Bez zbadania treści wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. nie można zatem było ustalić, czego dokładnie skarżąca we wniosku tym żądała. Ponadto, powołując się na pismo organu otrzymane w toku postępowania sądowego, w którym organ wskazał, że na pismo z dnia [...] lutego 2014 r. udzielił odpowiedzi, Sąd uznał, że organ nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. Sąd nie dokonał jednak analizy treści wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w konfrontacji z aktami administracyjnymi, w celu potwierdzenia tej okoliczności. Bez dokonania powyższej analizy i bez odwołania się do treści samego wniosku w zakresie objętym skargą, nie można zaś było ustalić, czy faktycznie organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. Dopiero zatem analiza żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w związku z treścią pisma skarżącej z dnia [...] maja 2018 r., precyzującego skargę, w konfrontacji z pismami organu, mającymi stanowić odpowiedź na ten wniosek a znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy a także złożonymi do akt postępowania sądowoadministracyjnego, będzie świadczyła o rozpoznaniu przez sąd skargi na podstawie akt sprawy, zgodnie z wymogiem art. 133 § 1 p.p.s.a. Brak powyższej analizy, świadczy natomiast o tym, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji również dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd I instancji nie dokonał bowiem analizy żądania wniosku skarżącej, zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., w granicach złożonej przez skarżącą skargi na bezczynność. To zaś oznacza, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni powyższe uwagi a także w dalszym ciągu aktualne wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16.