I SA/Wa 676/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 119/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej jako "skarżący") pismem z [...] stycznia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 119/15, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] rej. hip. [...] dawna dz. nr [...] o pow. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo wymierzenia już raz przez Sąd organowi grzywny z uwagi na niewykonanie powyższego wyroku (wyrok z 22 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1104/16) oraz ponownego wezwania do jego wykonania w dniu 17 stycznia 2018 r., Prezydent [...] nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego wniesiono o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20 000 zł; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 21 315 zł, na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", orzeczenie na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. o wypłacie przez Prezydenta [...] na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] (zgodnie z operatem szacunkowym z [...] marca 2016 r.); zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. skarżący wskazali, że mimo zobowiązania do załatwienia sprawy, jak również dysponowania środkami finansowymi, organ "poza kolejnością" i na zasadzie uznania wypłacał odszkodowanie innym podmiotom, dyskryminując skarżących, których postępowanie toczy się już przeszło 25 lat. Istnieje zatem uzasadniona obawa, że bez nałożenia dodatkowych sankcji, organ sprawy nadal nie załatwi i będzie pozostawał w zwłoce. Odnosząc się do wniosku o wydanie orzeczenia o wypłacie odszkodowania, skarżący wskazali, że obecnie nie ma przeszkód do wydania takiej decyzji, bowiem w sprawie sporządzony został operat szacunkowy, zaś materiał dowodowy został zgromadzony dwa lata temu. Charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, pozwalają na orzeczenie o obowiązku wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w toku postępowania zgromadzono szereg dokumentów mających na celu ustalenie, m.in. daty utraty władania nieruchomością. W dniu [...] marca 2016 r. sporządzono operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości (wraz z klauzulą aktualizacyjną z [...] marca 2017 r.) Organ wskazał dalej, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowane są, m.in. bardzo dużą liczbą wpływającej do urzędu korespondencji w sprawach dotyczących odszkodowań za nieruchomości [...]. Waga tych spraw i stopień skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 119/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R.K. (którego następcami prawnymi są skarżące H.K. i E.S.), P.K., K.G. i A.B. na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 12 czerwca 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi [...] w dniu 24 września 2015 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 24 listopada 2015 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny, tj. do 7 czerwca 2018 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 P.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z [...] stycznia 2018 r., którym wezwano Prezydenta [...] do wykonania wyroku z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 119/15. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 12 czerwca 2015 r., okoliczność że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 22 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1104/16 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 2000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi w szczególności sytuacja, gdy organ nie podejmuje w sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania, bądź podejmuje je opieszale. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych organ po otrzymaniu w dniu 24 września 2015 r. prawomocnego rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jedyną czynność jaką pojął było zlecenie wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Mimo przy tym dysponowania tym operatem od 31 marca 2016 r., do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie (w konsekwencji już raz potwierdzano aktualność tego operatu w dniu 19 kwietnia 2017 r.). Za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie wykazano, że skarżący ponieśli szkodę majątkową w związku z przewlekłym prowadzeniem przez organ postępowania. W ich ocenie przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej ma natomiast zmobilizować organ do wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 zd. 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku skarżących (orzeczenia o wypłacie odszkodowania). Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, że powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie przywidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosownie do postanowień art. 146 § 2 P.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 P.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pozostałym zakresie właściwości sądu administracyjnego, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do tego sądu, uprawnienia orzecznicze tego sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 P.p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe jakkolwiek orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków (por. T. Woś (red.), w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 802-803; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2015, s. 633; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 408). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy i skarga w tym zakresie podlega oddaleniu. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu, zakończonej wyrokiem z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 119/15 nie obejmował spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 zd. 1 P.p.s.a. poprzez orzeczeniu przez Sąd o obowiązku wydania przez Prezydenta [...] decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.