IV SA/Po 241/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIV/430/2017 w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia szkoły. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIV/430/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Kawalerów Uśmiechu w Kobylnicy w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Kawalerów Uśmiechu w Kobylnicy – w części obejmującej § 5 tej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Swarzędz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Na sesji w dniu 28 listopada 2017 r. Rada Miejska w Swarzędzu (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę nr XLIV/430/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy (zwaną też dalej "Uchwałą"). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") Wojewoda Wielkopolski (dalej także jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, r.pr. E.Ś., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ww. uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwała wpłynęła do Wojewody 5 grudnia 2017 r. Ten, dokonując oceny jej legalności, stwierdził istotne naruszenie przepisów: art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; dalej w skrócie "u.o.a.n."), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP"), poprzez bezpodstawne skierowanie Uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego, do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Powołując się na art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.; dalej w skrócie "przep.wprow."), Skarżący wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, został zobowiązany, w terminie do 30 listopada 2017 r., do stwierdzenia w drodze uchwały jej przekształcenia w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwale podjętej w oparciu o ten przepis ustawodawca nadał rangę aktu założycielskiego ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm., dalej w skrócie "pr.oświat.") powstałej z dniem 1 września 2017 r. na skutek wprowadzonej reformy systemu edukacji. Dalej Wojewoda podniósł, że w § 5 zaskarżonego aktu uchwalono, iż wchodzi on w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Publikacja Uchwały w ww. dzienniku nastąpiła w dniu 11 grudnia 2017 r., pod pozycją 8268. Zdaniem Skarżącego, Rada Miejska dokonała błędnej oceny charakteru prawnego Uchwały, kwalifikując ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Celem regulacji, uprawniającej do przyjęcia Uchwały, było jedynie potwierdzenie zmiany formy organizacyjnej szkoły, tj. przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 września 2017 r. W ocenie Wojewody, z istoty upoważnienia ustawowego wynika, że przyjęta Uchwała ma jednorazowe zastosowanie, bowiem dotyczy jednostkowej czynności deklaratoryjnego stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwała zatem nie spełnia warunku abstrakcyjności – nie zawiera żadnych norm postępowania, które kreowałyby jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki jednostki dające możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Zaskarżona uchwała nie jest więc aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji § 5 Uchwały, z którego wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, w sposób istotny narusza m.in. art. 13 u.o.a.n. Ponadto, jeżeli Rada Miejska uzależnia jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji, to nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie tej uchwały. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącego, powstała konieczność unieważnienia nie tylko samego przepisu zawierającego niedopuszczalne postanowienie, ale objęcie sankcją nieważności całej Uchwały. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz (dalej też jako: "Burmistrz"), wniósł o umorzenie postępowania, z powołaniem się na fakt, że 27 lutego 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVII/495/2018 w sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XLIV/430/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy – mocą której zmieniła § 5 tej ostatniej uchwały, wpisując, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały (tj. od 5 grudnia 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XLIV/40/2017 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w całości. Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. [powinno być: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – uw. Sądu]; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 117 ust. 1 pkt 1,4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, z późn. zm.; w skrócie "przep.wprow.") w związku z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."). Stosownie do wymogu z § 5 Uchwały, została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z dnia 11 grudnia 2017 r., pod poz. 8268. W świetle art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; w skrócie "u.o.a.n."), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego, względnie czy należy do wymienionej w ww. przepisie kategorii "innych aktów prawnych", co do których wymóg ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym przewidują przepisy szczególne. Rozstrzygając powyższą wątpliwość Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek Sąd stwierdził, że postanowienia zaskarżonej uchwały mają charakter indywidualny i konkretny, odnoszą się bowiem do jednostkowej sytuacji przekształcenia – z mocy prawa – indywidualnie oznaczonej szkoły. Tym samym nie sposób jest uznać zaskarżonej uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa. Odnosząc się zaś do drugiej z przesłanek, Sąd stwierdził, że, usiłując nadać zaskarżonej uchwale charakter aktu prawa miejscowego – poprzez nakazanie w § 5 Uchwały jej publikację w dzienniku urzędowym – Rada Miejska działała bez upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem z art. 117 ust. 1 przep.wprow. (w brzmieniu: "Z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową") do przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Kawalerów Orderu Uśmiechu w Kobylnicy doszło z mocy prawa (ex lege). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową szkołę sześcioletnią, stanowiła, zgodnie z art. 117 ust. 1 przep.wprow., w istocie jedynie formalne potwierdzenie (verba legis: "stwierdzenie") zaistniałego przekształcenia oraz akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu pr.oświat. Zatem również z punktu widzenia formalnego, zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd podzielił ocenę autora skargi co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały – jako pozbawionej cech aktu prawa miejscowego – oraz odnośnie do braku podstaw do uzależnienia w § 5 Uchwały jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Nie można natomiast zgodzić się z Wojewodą co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2677/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, wystarczającym, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazywała na prawotwórczy charakter Uchwały, tj. co do jej § 5 w pierwotnym brzmieniu, stanowiącym, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". W pozostałym zakresie brak było podstaw, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, we wskazanym zakresie przesądził również fakt, że sama treść § 5 Uchwały w jej pierwotnym brzmieniu wprowadza w błąd co do jej rzeczywistego charakteru. Dlatego zasadnym było stwierdzenie jej nieważności – we wskazanym zakresie – dla zachowania wymogu pewności i określoności prawa. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zważył, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzeniowych określonych w art. 161 § 1 p.p.s.a. W szczególności nie można było uznać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały stało się "z innych przyczyn bezprzedmiotowe", w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Swarzędzu, na sesji w dniu 27 lutego 2018 r., uchwały nr XLVII/495/2018, w której § 1 zmieniono § 5 Uchwały w ten sposób, że nadano jemu brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Opisana zmiana nie doprowadziła bowiem do "zniknięcia" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny – "zniknięcia" skutkującego, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Przedmiotem kontroli Sądu była wszak cała Uchwała – co już jasno wynika z treści skargi (zakresu zaskarżenia i wniosków) – tymczasem omawiana nowelizacja ingerowała jedynie w § 5 Uchwały, i to nawet nie uchylając go, a jedynie zmieniając jego treść. W okolicznościach badanej sprawy zakres żądania Wojewody nie może budzić żadnych wątpliwości, ponieważ pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, Wojewoda oświadczył, że podtrzymuje wniesioną przez siebie skargę. Mając zaś na uwadze, że przedmiotem skargi uczyniono Uchwałę w pierwotnym brzmieniu (bez późniejszej zmiany dokonanej uchwałą z 27 lutego 2018 r.) oraz że dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem wystarczającym było stwierdzenie nieważności jedynie § 5 Uchwały w wadliwym, pierwotnym brzmieniu, Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność tego postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku), zaś w pozostałym zakresie (tj. co do pozostałych postanowień Uchwały) skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.