II OSK 2895/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 242/18 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 242/18 oddalił skargę D. C. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego w skład którego wchodzi: budynek handlowo-usługowy (o powierzchni zabudowy: 25.531,80 m2, kubaturze: 29908,1 m5) z wewnętrzną instalacją gazową, płytą parkingową, jednopoziomowym garażem nadziemnym, wiata, siedem murów oporowych, dwa ekrany ochronne, dwa zbiorniki pożarowe, trzy stróżówki oraz zagospodarowanie terenu, wewnętrzny układ komunikacyjny z miejscami postojowymi (305 szt. + 9 szt.) infrastruktura techniczna tj.: doziemna instalacja kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi wody deszczowej, doziemna instalacja elektryczna oświetleniowa, doziemna instalacja hydrantowa - na częściach działek nr ewidencyjnych.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] w [...] położonych przy ul. [...] (w granicach inwestycji oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu linią koloru pomarańczowego oraz literami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2017 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją oraz wstrzymanie jej wykonania na zasadzie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. z uwagi na przyjęcie, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] odmówił wstrzymania wykonania wspomnianej decyzji. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił pogląd, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego podkreślając, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., która została utrzymana w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia dotyczących pominięcia skarżącego jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdził, że kwestia ta mogłaby być analizowana wyłącznie we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji. Brak jest zatem podstaw oraz możliwości do oceny ewentualnego posiadania przez skarżącego statusu strony. Dopiero ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty, daje podstawę do konkluzji, czy podstawa wznowienia rzeczywiście miała wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie czy istnieją podstawy do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. W konsekwencji organ odwoławczy zaakceptował odmowę wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., ze względu na brak podstaw do przyjęcia, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji we wznowionym postępowaniu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwestionując stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że sądowa kontrola dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Mając to na uwadze zauważył, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania decyzji, odmówiono wznowienia postępowania, zatem do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu, trudno mówić, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sąd zwrócił następnie uwagę, że uzasadnienie kontrolowanego postanowienia obarczone jest pewnymi wadliwościami. Organ odwoławczy dokonał bowiem analizy zasadności argumentacji skarżącego wskazującej na posiadanie przez niego przymiotu strony, podczas gdy okoliczność ta nie jest przesłanką podlegającą badaniu w trybie art. 152 k.p.a. Niemniej wskazał na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, z czym Sąd się zgodził. Wyjaśnił także skarżącemu, że zarzut skargi dotyczący błędnego uznania, że nie jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wykracza poza granice niniejszej sprawy i - jako bezprzedmiotowy - nie może być przedmiotem analizy, dokonywanej przez Sąd w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przy ocenie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie bada się pod względem merytorycznym zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, podczas gdy działanie takie nie może zostać pominięte przez organ z uwagi na potrzebę wstępnej oceny czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a tym samym odmowę wstrzymania jej wykonania; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość będąca własnością skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, choć co innego wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę co wiązało się z odmową wstrzymania wykonania decyzji; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę na postanowienie i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być więc utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Zgodzić się należy, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Zatem argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie do okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Jeżeli organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przy czym organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 674/19, LEX nr 2744544 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 135/09, LEX nr 562889). Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe lub nie, jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz [w:] Komentarz, 2015, s. 768). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie można jednak badać zgodności z prawem decyzji ostatecznej i rozważać, ani też ustalać, czy zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Te czynności w postępowaniu zastrzeżone są bowiem dla postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 308/16, z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2716/16, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10 niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II OSK 308/16. niepublikowany, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.k. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Nie znajduje zatem usprawiedliwionych podstaw oczekiwanie wnoszącego skargę kasacyjną, by organ administracji na etapie postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dokonywał ustaleń stanu faktycznego i rozstrzygnął kwestię istnienia podstaw do wznowienia postępowania, a do tego zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej. Dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji forsowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną rozumienia art. 152 § 1 k.p.a. stanowiłoby nieuzasadnioną nadinterpretację normy prawnej zawartej w tym przepisie, zaś prowadzenie postępowania w ten sposób przez organ właściwy do wznowienia postępowania, skutkowałoby niedopuszczalną ingerencją w czynności zastrzeżone dla postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dlatego zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, należy w pełni zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, który zaakceptował stanowisko Wojewody Podlaskiego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. Trafnie bowiem organ administracji, w oparciu o analizę okoliczności możliwych do ustalenia na etapie postępowania, w którym rozstrzygał w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stwierdził, że nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - ostatecznej decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia [...] lipca 2017 r., bowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wznowienia postepowania w tej sprawie, a Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zatem kwestia prawidłowości ustalenia braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania nie może budzić wątpliwości, bowiem nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej w ogóle wznowienie postępowania. Kwestia dotycząca pominięcia skarżącego jako strony postępowania mogłaby być analizowana wyłącznie we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.