II OSK 2862/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 241/18 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 241/18 oddalił skargę D. C. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego w skład którego wchodzi: budynek handlowo-usługowy (o powierzchni zabudowy: 25.531,80 m2, kubaturze: 29908,1 m5) z wewnętrzną instalacją gazową, płytą parkingową, jednopoziomowym garażem nadziemnym, wiata, siedem murów oporowych, dwa ekrany ochronne, dwa zbiorniki pożarowe, trzy stróżówki oraz zagospodarowanie terenu, wewnętrzny układ komunikacyjny z miejscami postojowymi (305 szt. + 9 szt.) infrastruktura techniczna tj.: doziemna instalacja kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi wody deszczowej, doziemna instalacja elektryczna oświetleniowa, doziemna instalacja hydrantowa - na częściach działek o nr ewidencyjnych.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] obręb [...] w [...] położonych przy ul. [...] (w granicach inwestycji oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu linią koloru pomarańczowego oraz literami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta Białegostoku, wskutek wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2017 r. z uwagi na przyjęcie, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie do Wojewody Podlaskiego, który po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując wydane rozstrzygnięcie wskazał, że o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący miał wiedzę już w dniu 18 września 2017 r., w której to dacie skierował do organu pierwszej instancji wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie akt sprawy dotyczącej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu handlowo-usługowego, z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic: [...] [...], [...] i [...] na działkach nr ewid. gr. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...] wraz z projektem budowlanym i wszystkimi złącznikami. Zdaniem organu odwoławczego potwierdza to fakt, że w powyższym wniosku skarżący zawarł w sposób jednoznaczny informacje pozwalające zidentyfikować decyzję o pozwoleniu na budowę i to w stopniu dającym możliwość na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, w szczególności zwrócił się do właściwego organu, który wydał decyzję, wskazał jakie było jego rozstrzygnięcie oraz podał nazwę inwestycji której dotyczy wraz z wykazaniem działek, na których ma być ona zrealizowana. W konsekwencji zgodził się, że skarżący o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wiedział już w dniu sporządzania wniosku z dnia 18 września 2017 r., a zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął w dniu 18 października 2017 r. Tym samym złożony w dniu 31 października 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, a w sprawie nie została spełniona przesłanka zachowania jednomiesięcznego terminu określonego w treści art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując, że złożenie wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 18 września 2017 r. świadczy o tym, że już w tym momencie wiedział o decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji ustaliły w sposób prawidłowy okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia możliwości wznowienia wnioskowanego postępowania, zastosowały właściwą podstawę prawną, którą należycie zinterpretowały, a także wyczerpująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Sąd zaaprobował stanowisko organów, zgodnie z którym skarżący w dniu formułowania wniosku o udzielenie informacji publicznej posiadał wiedzę co do rodzaju decyzji oraz objętego nią rozstrzygnięcia i to w stopniu pozwalającym mu na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, o czym świadczy zawarcie we wniosku informacji o rodzaju zapadłego rozstrzygnięcia oraz objętego nim przedmiotu postępowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, jakoby występując z wnioskiem z dnia 18 września 2017 r. ubiegał się on o udzielenie informacji, czy i w jakim zakresie została wydana decyzja kończąca postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę rzeczonego obiektu. Takiemu stanowisku wyraźnie przeczy treść sformułowanego przez skarżącego żądania w dniu 18 września 2017 r. oraz zakres zawartych w nim informacji, w których posiadaniu był w ww. dacie. Słusznie przy tym w sprawie dostrzeżono, że powołanie w piśmie innego znaku sprawy nie świadczy jeszcze o braku wiedzy o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił zarazem, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Natomiast dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją o pozwoleniu na budowy, po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji, gdy tymczasem podanie takie złożył w ustawowym terminie, co powinno skutkować wznowieniem postępowania we wnioskowanym zakresie; 2. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 18 września 2017 r. świadczył o tym, że wnioskodawca wznowionego postępowania już w momencie jego składania wiedział o decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem dowiedział się o wydanej decyzji dopiero w dniu 2 października 2017 r., kiedy udzielone mu zostały informacje zawarte we wniosku i udostępnione zostały akta sprawy. 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia, poprzez pominięcie faktu, że złożony w dniu 18 września 2017 r. wniosek o dostęp do informacji publicznej w swej treści zawierał jedynie sentencję decyzji środowiskowej, co winno świadczyć o braku wiedzy w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnosząc wskazane powyżej podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracyjnymi trafnie przyjął, że dla ustalenia daty dowiedzenia się strony skarżącej o decyzji Prezydent Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego, istotna jest treść wniosku skarżącego z dnia 18 września 2017 r. w trybie dostępu do informacji publicznej, w którym skarżący wskazuje na wydanie przedmiotowej decyzji przez Prezydenta Miasta Białegostoku oraz jej treść w zakresie sposobu rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określają przepisy art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku, kiedy podmiot wnoszący podanie powołuje się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym, przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest zatem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Wystarczające jest aby strona wiedziała czego dana decyzja dotyczy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. BECK s. 852 -853). Dla zachowania terminu liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13). Dowiedzenie się nie oznacza precyzyjnego określenia decyzji. Wystarcza wiedza o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 528/12). Nie ma zaś żadnego znaczenia fakt, od kogo strona uzyskała powyższe informacje (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2976/19, LEX nr 2825815). Stąd niezasadny jest argument skarżącego, że była to wiedza powszechnie znana, a w konsekwencji chybiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. Niezasadny okazał się również przytoczony wyżej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ustalenia organu pierwszej instancji, a także organu zażaleniowego zostały oparte na wyczerpująco zebranym (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz prawidłowo ocenionym (art. 80 k.p.a.) materiale dowodowym. Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie p.p.s.a. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1009/20, LEX nr 3116723). Z całą pewnością nietrafne jest podnoszenie w ramach zarzutu niewłaściwej oceny materiału dowodowego, naruszenia powołanego przepisu. Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie. Zarzut niewłaściwej oceny przez sąd części materiału dowodowego, nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach ( por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 944/20. LEX nr 3104001). Na marginesie można jedynie zauważyć, że w sytuacji wskazania przez skarżącego we wniosku z dnia 18 września 2017 r. organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, czego dotyczyła sporna decyzja oraz sposobu rozstrzygnięcia zawartego w treści decyzji, nie sposób przyjąć, że jednoczesne błędne podanie sygnatury decyzji i powołanie sygnatury decyzji środowiskowej, wskazuje na brak wiedzy skarżącego, co do faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na braku klarownego i logicznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji zaakceptowania błędnego postanowienia organu i pominięcie faktu, że wniosek z dnia 18 września 2017 r. w swej treści zawierał jedynie sentencję decyzji środowiskowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę treść przedmiotowego wniosku, która w sposób oczywisty przeczy tym twierdzeniom. Nadto należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, który reguluje wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a w tym zakresie żadnych naruszeń nie stwierdza, tym samy możliwa jest jego kontrola instancyjna. Należy również przypomnieć, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Należy podkreślić, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i WSA 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Sąd I instancji przedstawił obszerne rozważania co do rozumienia określenia "dowiedzenia się o decyzji". Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji ocenił, że organ prawidłowo zweryfikował twierdzenia strony skarżącej co do daty dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji. Opisał okoliczności złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i treść tego wniosku wskazującą, iż skarżący składając wniosek w dniu 18 września 2017 r., już w tym dniu wiedział, że istnieje decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego. W konsekwencji Sąd uznał, że dowód w postaci wniosku o udostępnienie informacji publicznej ze względu na jego treść, jest wystarczający do stwierdzenia, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany. Konkludując, nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.