I OSK 1009/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 973/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii A, C i C+E oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 973/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej jako "WSA", oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii A, C i C+E. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., - poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, przemawiającego za tym, że skarżący nie zagroził bezpieczeństwu w komunikacji w sposób znaczący, b) art. 3 §1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - polegającego na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341, ze zm.), dalej jako "u.k.p.", - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy, w konsekwencji czego prawo jazdy kat. A, C oraz C i E nie może zostać zwrócone także w sytuacji, gdy sąd powszechny wyłączył jedynie wskazane powyżej kategorie spod orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów w ruchu lądowym oraz - poprzez jego zastosowanie mimo, iż przepis ten jest oczywiście niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia w ruchu lądowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie od Kolegium, na jego rzecz, kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA w Łodzi podjął zaskarżone rozstrzygnięcie z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, przemawiającego za tym, że nie zagroził on bezpieczeństwu w komunikacji w sposób znaczący. Jego zdaniem gdyby taka okoliczność zachodziła, sąd powszechny wziąłby ją pod uwagę przy orzekaniu o zakresie zastosowania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów w ruchu lądowym, obejmując przedmiotowym zakazem wszystkie kategorie prawa jazdy, w zakresie których skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami. Podkreślił, że sąd kamy orzekł o wyłączeniu spod tego zakazu kategorii A, C oraz C i E, nie orzekając o całkowitym zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych tj. wszystkich kategorii. Skarżący nie zgodził się z wykładnią, jakoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawiał wszelkich kategorii praw jazdy. Wskazał, że taka interpretacja pozostaje w ewidentnej niezgodności z przepisami Konstytucji RP. W jego ocenie prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. prowadzi do wniosku, że w przypadku orzeczenia przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie określonego rodzaju, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać osobie, wobec której orzeczono taki zakaz, prawo jazdy kategorii, której ten zakaz nie obejmuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez WSA wykładni art. 12 ust. 2 u.k.p., a co za tym idzie do kwestii, czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów z pozostałych kategorii. Innymi słowy należy rozważyć, czy, jak podnosi skarżący kasacyjnie, powinno zostać mu wydane prawo jazdy w zakresie kategorii, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia w strefie ruchu lądowego wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, za wyjątkiem pojazdów, do prowadzenia których jest wymagane prawo jazdy kategorii A, C i E. Powyższa okoliczność wynika z akt sprawy i jest bezsporna. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., wskazany powyżej przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2), a także B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych utarty jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, zgodnie z którym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Tak więc wydane w przedmiotowej sprawie prawomocne orzeczenie sądu karnego skutkuje tym, że skarżącemu nie można zwrócić nie tylko prawa jazdy kategorii B, ale także prawa jazdy pozostałych posiadanych przez niego kategorii, tj. A, C, C+E. Z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a także pośredni (za sprawą art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p.) zakaz prowadzenia pojazdów pozostałych kategorii. Decyzja odmawiająca wydania prawa jazdy jedynie konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p., nie modyfikując przy tym w żaden sposób środka karnego. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 226/16, wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 3181/15). Podkreślenia również wymaga, na co wskazywał także WSA, że wcześniejsze zastrzeżenia w tej kwestii zostały rozwiane art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970), który nadał powyższe brzmienie przytoczonemu art. 12 ust. 2 u.k.p. Obecnie nie ulega wątpliwości, że art. 12 ust. 2 u.k.p. obejmuje swym zakresem zarówno osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, a także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii. Regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma istotne uzasadnienie funkcjonalne. Jej celem jest czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy danej kategorii mogłaby – w okresie obowiązywania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. Fakt skazania osoby i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie (por. wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 2715/16, wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16, wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 2109/16). Jak zostało już wskazane, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. Przeciwnie, to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów u.k.p., które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego (wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., I OSK 2834/17, zob. również wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1612/18). Nie można również uznać, że regulacje zawarte w tych przepisach stanowią nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki, a zatem że naruszają przepisy art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Powołana regulacja u.k.p. nie narusza wywodzonego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zakazu ne bis in idem. Inny jest bowiem przedmiot postępowania karnego, a inny postępowania administracyjnego. Odmienne są również funkcje sankcji orzekanych w obu postępowaniach. Prowadzi to do konkluzji, że przewidziana w przepisach u.k.p. podstawa do nałożenia - niezależnej od sankcjonowania karnego - sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych (wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 2092/19, zob. również wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2411/19). Nie sposób również zgodzić się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich wskazywał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia "z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, przemawiającego za tym, że skarżący nie zagroził bezpieczeństwu w komunikacji w sposób znaczący". Według powołanego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wskazuje, że podstawą orzekania przez WSA w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Zatem nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekał w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, bądź z pominięciem okoliczności sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Kolejny zarzut podnosił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, bowiem zdaniem skarżącego skarga złożona do WSA zasługiwała na uwzględnienie. Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a., ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Natomiast powiązany w zarzucie skargi z art. 3 § 1 p.p.s.a. przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie naruszenie przepisów prawa przez organy administracyjne nie miało miejsca, a zatem Sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły wywołać oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.