II OSK 3255/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 260/18 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 260/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2015 r., nakazującej J. T., właścicielowi firmy PPHU "[...]", dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na działkach o nr ewid.: [...] i [...], przy ul. [...] w M., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w granicach sprawy – nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2018 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w sprawie wniesionych zarzutów wskutek nienależytego wyjaśnienia sprawy w jej granicach, a konkretnie nierozpoznania w sposób należyty zarzutu naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie występują podstawy do wniesienia zarzutu z powołaniem się na przywołany przepis, podczas gdy decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji obejmuje częściowo działki niebędące własnością skarżącego, przez co jest ona niewykonalna z przyczyn prawnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nieprawidłowe rozważenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że żaden z obiektów podlegających rozbiórce nie znajduje się na działce 150/1 niebędącej własnością skarżącego, a ponadto naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, niepodjęcie działań zmierzających do zaspokojenia słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do nieuwzględnienia podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego, mimo że podlegający rozbiórce na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej obiekt budowlany znajduje się częściowo na działce niebędącej własnością skarżącego, przez co decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia egzekucji jest niewykonalna z przyczyn prawnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie skarżącemu zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2014 r., wbrew wyrażonym w art. 7 i 8 k.p.a. zasadom załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, co doprowadziło do przedwczesnego wszczęcia egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że działka nr [...], wskazana w decyzji, której dotyczy postępowanie egzekucyjne, nie stanowi i nigdy nie stanowiła własności skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego oraz organów, zgodnie z którym na działce [...], niebędącej jego własnością, znajduje się jedynie ogrodzenie, niepodlegające rozbiórce. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, taka informacja nie wynika z dokumentacji, na którą powołał się sąd w uzasadnieniu wyroku, a w toku postępowania administracyjnego organy nie poczyniły absolutnie żadnych działań uprawniających do takiego stwierdzenia (nie została przeprowadzona choćby wizja w terenie). Wobec tego, biorąc też pod uwagę przeznaczenie ww. działki, nie jest on uprawniony do podejmowania jakichkolwiek władczych działań w stosunku do działki, której nie jest właścicielem, a na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, skala inwestycji, której dotyczy obowiązek oraz okoliczność, ze w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Handlowo-Usługowym "[...]" zatrudnionych jest łącznie 22 pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy, przemawiała za wyznaczeniem znacznie dłuższego terminu na wykonanie obowiązku niż uczynił to organ egzekucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie sądu I instancji odpowiada prawu. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W niniejszej sprawie podnoszenie zarzutu naruszenia tego przepisu jest niezrozumiałe gdyż sąd wojewódzki skargę oddalił. Chybione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ich istota sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie – czy to, że część obiektów i urządzeń budowlanych, co do których orzeczono nakaz rozbiórki znajduje się na działce nie będącej własnością J. T. jest niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodzić się należy z argumentacją sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu wyroku, że nie jest to niewykonalność. Podkreślenia wymaga to, że decyzja o nakazie rozbiórki betoniarni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt. II SA/Ke 317/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. T. w tym przedmiocie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2017 r. w sprawie II OSK 2290/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego i wyrokowania przez sądy, właścicielem działki [...] był W. B., a nie skarżący kasacyjnie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi co oznacza, że kwestię niewykonalności decyzji wojewódzki sąd administracyjny winien wziąć pod uwagę z urzędu. Skoro sąd ten nie stwierdził żadnych wad mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to tym bardziej nie stwierdził istnienia przesłanki, która musiałaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych względów decyzja ta jako zgodna z prawem mogła być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym. Organ egzekucyjny nie ma podstaw prawnych badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W decyzji rozbiórkowej adresatem jest J. T., zatem organ egzekucyjny nie ma też podstaw do uznania, że wykonanie decyzji należy do innej osoby. Ma rację sąd I instancji, że brak dysponowania tytułem własności do działek na których znajdują się obiekty podlegające rozbiórce nie jest niewykonalnością. Z samej treści art. 52 prawa budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki może być kierowany zarówno do inwestora, właściciela czy też zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa zgodnie przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Dlatego jeszcze raz należy stanowczo podkreślić, że brak dysponowania tytułem własności do nieruchomości nie oznacza niewykonalności obowiązku rozbiórki obiektu. Możliwe jest wykonanie takiej rozbiórki, choć może być ona pewną trudnością wiążącą się z koniecznością podjęcia dodatkowych działań. Trudności te są jednak subiektywne i nie stanowią niewykonalności obowiązku. Zobowiązany powinien podjąć wszelkie działania, aby wykonać nałożony na niego decyzją obowiązek. Na koniec, odnosząc się do zarzutu krótkiego terminu wykonania obowiązku – decyzja jest ostateczna od 2015 r. i od tego czasu podlega wykonaniu. Wyrok NSA zapadł 11 maja 2017 r. Słusznie zauważył sąd wojewódzki, że już przynajmniej od tej daty J. T. musiał mieć świadomość konieczności i nieuchronności wykonania decyzji rozbiórkowej. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.