II OSK 2484/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1027/17 w sprawie ze skargi L. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 1027/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek L. Ć., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Ch. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu wsi R.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek L. Ć., który zarzucał, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów jest wadliwa, ponieważ szkice szerokości działek są niezgodne z tymi sprzed scalenia. Odmawiając – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania, Kolegium stwierdziło, że rozpatrzenie wniosku jest niedopuszczalne, gdyż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r. była już kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 683/13, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, przy czym oddalenie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. Ć. zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r. Zarzucił, że granice działek wskazane w tej decyzji nie są takie same jak przed scaleniem i nie są one zgodne ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania tego postanowienia był art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedna z sytuacji, w której żądanie wszczęcia jest niedopuszczalne zachodzi wówczas, gdy żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W takim przypadku żądanie powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11). Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji (postanowienia) z prawem nie może być odmiennie oceniona, ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Ponadto, wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2881/14 oddalił skargę na tę decyzję, wyjaśniając, że brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji, to zaś kryterium stanowi zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej. W związku z powyższym, organ prawidłowo wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż niedopuszczalne jest obecnie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skontrolowanej już przez sąd. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. Ć., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 61a § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym zaakceptowanie braku należytego wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do wniosków i zarzutów skarżącego stawianych postanowieniu SKO, nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, niepodejmowanie działań mających na celu przekonanie strony do podjętego rozstrzygnięcia, a nadto błędne uznanie w ślad za organem administracji, że postępowanie z powodu innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, a tym samym niezbadanie czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi R., - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż sprawa objęta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2881/14 dotyczyła skargi P. N., który zakwestionował ustaloną po scaleniu wielkość działki nr [...], dołączenie do działki przedscaleniowej nr [...] około 1 a gruntu i bezprawne zwężenie działek przedscaleniowych nr [...]. Zarzuty skarżącego L. Ć. dotyczą innych kwestii i innych działek (nr [...]), które faktycznie mają mniejszą powierzchnię niż wynika to z decyzji scaleniowej. Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2881/14 działał w granicach skargi kasacyjnej i wypowiadał się jedynie co do zarzutów P. N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwone podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uznaje się sytuację, w której decyzja była już kontrolowana przez sąd administracyjny w określonym zakresie i sąd uznał ją - w tym zakresie - za zgodną z prawem. Sąd I instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił więc możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności w przypadku, gdy wprawdzie była ona już przedmiotem kontroli sąd administracyjnego i sąd skargę na tę decyzję oddalił, lecz sąd rozstrzygnął sprawę w innym zakresie niż wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r. wydana po rozpoznaniu odwołań P. N. i L. Ć., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ch. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu wsi R.. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów (art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) jest szczególnego rodzaju decyzją, która ma bardzo wielu adresatów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. Adresatami decyzji scaleniowej są więc właściciele wielu różnych, często odległych od siebie nieruchomości, którzy mogą mieć różne interesy prawne. Przykładowo wskazać można, iż wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela (art. 2 ust. 2 ustawy). Interesy prawne uczestników scalenia mogą więc być ze sobą powiązane, mogą być też całkowicie niezależne. Decyzja scaleniowa różni się więc w sposób istotny od klasycznej decyzji administracyjnej, która ma jednego adresata albo kilku adresatów o powiązanych ze sobą interesach prawnych (np. w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Z uwagi na szczególnych charakter decyzji scaleniowej, uznać należy, iż prawomocne oddalenie skargi jednego z uczestników scalenia na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia przez sąd administracyjny nie oznacza, że inny uczestnik scalenia i adresat tej samej decyzji nie może jej kwestionować w trybie stwierdzenia nieważności w granicach własnego interesu prawnego. Istotne jest w jakim zakresie sąd administracyjny kontrolował tę decyzję i czy kontrola sądu dotyczyła wyłącznie interesu prawnego uczestnika scalenia, który wniósł skargę. W tej sprawie - jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2881/14, Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] maja 2013 r., rozpoznając skargę P. N., który zakwestionował ustaloną po scaleniu wielkość działki nr [...], dołączenie do działki przedscaleniowej nr [...] około 1 a gruntu i zwężenie działek przedscaleniowych nr [...]. Sąd dokonał kontroli wskazanej decyzji tylko w granicach interesu prawnego tego uczestnika scalenia. Nie stanowi to negatywnej przesłanki podmiotowej do wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku innego uczestnika scalenia - L. Ć., który kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ch. z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie całkiem innych działek nr [...] w granicach swojego interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie więc uznał, że postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] września 2017 r. i [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie są zgodne z prawem. Wskazana przez Sąd I instancji i organ negatywna przesłanka przedmiotowa do wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zaistniała w tej sprawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] lipca 2017 r. Organ nadzoru powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe w sprawie z wniosku L. Ć. i rozpoznać ten wniosek merytorycznie. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, wskazać należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a.