II OZ 736/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 490/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. -utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód poprzez usuniecie z działek nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. N., stanowiących obszar szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W., budynku drewnianego, szamba, płotu drewnianego, namiotu na podeście z płyt, sfery rekreacyjnej (ławki, stoliki, miejsce na ognisko), koszy na śmieci, składowanego tłucznia, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2016 r., a następnie zmienioną na wniosek A. Z. decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 2017 r. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdzające odmowę wznowienia postępowania. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienie objęte wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem stricte procesowym, nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. Zażalenie na to postanowienie w dniu 18 kwietnia 2018 r. wniósł A. Z., podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia w zakresie nieistniejącego wniosku skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż skarżący wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2016 r., zmienionej decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 2017 r. oraz o zmianę zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wskazanymi wyżej decyzjami. Tymczasem Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a nie decyzji objętych wnioskiem o wstrzymanie. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. Sąd oddalił skargę w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważenia wymaga czy postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może się toczyć po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. Zauważyć należy, iż celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a.) lub od sądu - po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis art. 61 § 6 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2015 r., poz.658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. Poprzednio przepis ten stanowił, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr VII.1633) wskazano, iż o wiele bardziej uzasadnione jest wprowadzenie regulacji przewidującej, co do zasady brak możliwości wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku. (...) Wprowadzenie tej zmiany spowoduje, że w przypadku oddalenia skargi w sprawie, w której wcześniej sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, nie będzie konieczności ponownego zwracania się o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Natomiast w przypadku wyroku uwzględniającego skargę zastosowanie znajdzie zasada wynikająca z art. 152 p.p.s.a. Celem tej nowelizacji było więc zapewnienie ciągłości ochrony tymczasowej aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r., II GZ 970/16, postanowienie z dnia 14 lutego 2017 r., II OZ 98/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zapewnienia stronie skarżącej ochrony tymczasowej musi istnieć na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd I instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem. Zatem - wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd I instancji wyroku oddalającego skargę - Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Brak jest natomiast przeszkód do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień przewidzianych w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia sądu I instancji i wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podobnie z resztą, w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny również orzekałby wyłącznie merytorycznie co do zasadności tego wniosku. Przechodząc do rozpoznania zażalenia wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przepisu tego wynika, że - co do zasady - przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania powinien być zaskarżony akt lub czynność. Skarżący może również wnosić o wstrzymanie wykonania innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się do wniosku skarżącego w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2016 r., zmienionej decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 2017 r. (w zakresie terminu wykonania tego nakazu), lecz wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Decyzją będącą przedmiotem wniosku nakazano skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód poprzez usuniecie z działek nr ewid. [...] w miejscowości R., gm. N., stanowiących obszar szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W., budynku drewnianego, szamba, płotu drewnianego, namiotu na podeście z płyt, sfery rekreacyjnej (ławki, stoliki, miejsce na ognisko), koszy na śmieci, składowanego tłucznia. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie wskazał żadnych okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania tego nakazu, a ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, spoczywa na wnioskodawcy. Ponadto - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - usunięcie niewielkich obiektów, nakazane przedmiotową decyzją nie spowoduje znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Na działkach skarżącego znajdują się obiekty rekreacyjne, brak jest dowodów na to, aby skarżący stale zamieszkiwał tej działce. Obiekty te znajdują się na terenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W., a ich pozostawanie na tym terenie może utrudniać ochronę przed powodzią i powodować zniszczenie tych obiektów w razie wystąpienia powodzi. Ochrona tego terenu leży więc nie tylko w interesie publicznym, lecz również w interesie inwestora. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.