III SAB/Łd 18/18

Dnia 21 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą H.W. odwołania z dnia 12 czerwca 2017 roku – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 lutego 2017 roku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował H. W., iż na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) z dniem 1 marca 2017 roku będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Kolejnym pismem z dnia 30 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował H. W., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: ustawa) nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy). Wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stosunek pracy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 31 maja 2017 roku skarżąca wezwała organ do przedłożenia propozycji służby w służbie Celno – Skarbowej, wskazując, że nieprzedstawienie propozycji narusza jej dobra osobiste, tj. między innymi jej zdrowie, godność oraz dobre imię. Wskazała, że nie otrzymała żadnej propozycji (tj. propozycji służby lub propozycji pracy), co odbiera jako wyraźny sygnał, iż nie otrzyma żadnej propozycji i tym samym jej status funkcjonariusza ma wygasnąć za 3 miesiące. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie, nie otrzymała propozycji ze względu na wiek. Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 roku organ wyjaśnił, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Jednocześnie organ zauważył, że propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ma charakteru decyzji. W związku z powyższym przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. znajduje oparcie w przepisach prawa. W dniu 12 czerwca 2017 roku skarżąca wniosła pismo zatytułowane "odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby", zaskarżając je w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji otrzymanej w dniu 31 maja 2017 roku i tym samym pozostawienie skarżącej jako funkcjonariusza w Służbie Celno - Skarbowej oraz przedłożenia jej propozycji służby zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W tym samym dniu, tj. 12 czerwca 2017 roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, którą w jej ocenie organ zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ administracji w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 roku, odpowiadając na powyższe odwołanie wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 31 maja 2017 roku Nr 1001-IZK1.111.7.2017.200, UNP: 1001-17-032467. Jednocześnie poinformował, że podjęta decyzja o nieprzedstawieniu propozycji znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od informacji o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby. W kolejnym piśmie z dnia 7 lipca 2017 roku organ poinformował skarżącą, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej wskazanej w przepisie, w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub nieprzedłożenia takiej propozycji. Organ wskazał jednocześnie, że niezłożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, dlatego też środek zaskarżenia wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie przysługuje. W dniu 11 lipca 2017 roku skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku oraz pomimo upływu ustawowego terminu na to, tj. 31 maja 2017 roku, co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. Wskazała także, że złożone przez nią odwołanie nie zostało przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie strona wniosła o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi na zażalenie, organ w piśmie z dnia 25 lipca 2017 roku poinformował, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna. W sytuacji braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują bowiem formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca H. W. zarzuciła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu strony skarżącej ze służby zawartej w decyzji z dnia [...], znak:[...]. W uzasadnieniu skarżąca powołując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno – prawny. Zarówno akt mianowania do służby, jak i zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy jej koledzy z pracy takowe dostali. Skarżąca podała, że w okolicznościach faktycznych sprawy, złożone przez nią odwołanie powinno zostać rozpatrzone przez Szefa KAS, na co wskazuje treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który wprost stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, że art. 276 ust. 2 nie miałby zastosowania, to wówczas DIAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego). Wątpliwość ewentualna wynika z faktu, iż funkcjonariusze, którzy otrzymali propozycję służby w okresie między 1 marca 2017, a 31 maja 2017 mogli się od niej odwoływać właśnie do DIAS w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS. Na tej podstawie ewentualnie DIAS mógłby uznać się za właściwy. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż powyżej wskazana informacja wskazana w piśmie z dnia 30 maja 2017 roku jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu strony skarżącej ze służby, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w sprawie postępowania z odwołaniem strony skarżącej od w/w decyzji administracyjnej oraz nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych) tj. nakazanie mu przekazania odwołania strony skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania) lub ewentualnie, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do merytorycznego rozpoznania odwołania strony skarżącej (jeśli Sąd uzna dyrektora za organ właściwy ku temu). Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wskazała również, że żadne ze skierowanych do niej przez organ pism nie zawierało jakichkolwiek pouczeń co do trybu odwoławczego, czy też terminów. Pisma wysyłane były do strony skarżącej w większości zwykłym listem. Zaniechanie zaś w zakresie błędu organu w postaci braku pouczenia strony co do prawa odwołania, drogi odwoławczej oraz terminów nie może szkodzić stronie, która chce skorzystać z przysługującego prawa do sądu wynikającego przede wszystkim z art. 45 Konstytucji. Z tego względu, z ostrożności procesowej strona wniosła także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu z tego względu, że nie została prawidłowo pouczona. W odpowiedzi na skargę organ - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi jako nieuprawnionej w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że zarówno propozycja zatrudnienia, jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy/służby nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, rozstrzygającym sprawę co do istoty lub kończącym postępowanie w sprawie, postanowieniem o których mowa art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Tym samym w ocenie organu, wniesiona skarga powinna zostać odrzucona. Organ administracji podniósł, że propozycja o której mowa w przepisie art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można przyjąć lub odmówić ich przyjęcia. Nie jest to więc akt potwierdzających uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Propozycja ta nie jest także decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga o żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna stanowi bowiem jednostronne władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Tymczasem propozycja o której mowa w analizowanym przepisie, w ocenie organu niczego władczo nie rozstrzyga, proponuje nowe warunki pracy/służby i osoba do której skierowana jest propozycja zachowuje niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Wyłącznie od adresata zależy, czy przyjmie propozycję w określonym terminie, czy odmówi jej przyjęcia. W przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji ani innego aktu podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego czy też sądowo-administracyjnego. Przepisy w/w ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nie otrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. [pic]stosunek pracy/służby wygasa, nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora IAS decyzji o nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie przepisy te nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Organ wskazał równocześnie, że niezłożenie propozycji pracy/służby na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy przez Dyrektora IAS pracownikowi lub funkcjonariuszowi nie jest bezczynnością w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegającą kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnia stanowiska o zasadności odrzucenia skargi, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, wskazując, że analiza przepisów, a w szczególności art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy, wbrew stanowisku skarżącej daję także Dyrektorowi IAS uprawnienie do nie złożenia propozycji dalszego zatrudnienia. Wynika to z celu utworzenia KAS. tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej biorąc pod uwagę konieczność realizacji wyznaczonych mu zadań, przy uwzględnieniu optymalnego i racjonalnego wykorzystania dostępnej kadry, w związku z treścią powołanych przepisów miał prawo dokonać wyboru pracowników /funkcjonariuszy, którzy otrzymają propozycję dalszego zatrudnienia w KAS, podnosząc, że takie działanie wpisuje się w sens reformy służb celno- skarbowych. Złożenie propozycji zatrudnienia wszystkim dotychczasowym pracownikom lub funkcjonariuszom w/w służb godziłoby w sens wprowadzenia reformy tych służb. W ocenie organu niezasadne jest podnoszenie, że Dyrektor IAS miał prawny obowiązek przedstawienia propozycji pracy lub służby w strukturach KAS i że nieprzedstawienie takiej propozycji stanowi naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, iż działając na podstawie art. 37 1 k.p.a., pismem z dnia 11 lipca 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na przedmiotowe zażalenie Szef KAS wyjaśnił, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1[pic] k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie stawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym Szef KAS uznał, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 25 lipca 2017 r. nr DLK2-1128-444/2017, karta nr 8). Przyjęty przez Dyrektora IAS tryb postępowania - a wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy zasadnym wydaje się twierdzenie o braku zaistnienia okoliczności świadczących o bezczynności organu. Skarżącej nie przedstawiono propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej. Konsekwencją powyższych działań było to, że z dniem 31 sierpnia 2017 roku stosunek służbowy skarżącej wygasł. Organ wskazał także, że żaden z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ani też innych aktów, nie upoważniał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji zatrudnienia, ani braku propozycji zatrudnienia, ani nie określił procedury, w ramach której zmierza się do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Nie sposób więc przyjąć, by niewydanie decyzji administracyjnej, do wydania której organ nie był uprawniony, a której żąda skarżąca stanowiło o jego bezczynności. W konsekwencji, w ocenie organu brak jest podstawy prawnej dla Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, a zatem nie można mówić o bezczynności Dyrektora IAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącej pisma z informacją o nieprzedstawieniu jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, tj. 31 maja 2017 r. należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 08.11.2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 07.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca w dniu 11 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 25 lipca 2017 r., wniosła przedmiotową skargę na bezczynność. Następnie rozważenia wymaga najdalej idący zarzut podniesiony przez DIAS tj. zarzut braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że w ocenie organu złożenie propozycji zatrudnienia, jak również informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy nie jest ani decyzją, ani aktem lub czynnością, ani innym aktem lub czynnością o których mowa w przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r p.p.s.a. Pismo informujące skarżącą o braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a także wygaśnięciu jej stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 nie ma charakteru administracyjnoprawnego, co oznacza iż nie wszczęło postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a. Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione, gdyż właśnie istotą sporu w sprawie, w której skarżąca złożyła odwołanie jest m.in. to, czy nieprzedstawienie skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1948 ze zm., daklej: p.w.u. KAS), żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie jest swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą ją ze służby). Skarżąca złożyła jednak skargę na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w piśmie z dnia 30 maja 2017 roku". Odwołanie dotyczy więc zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej z wymienionych w propozycji w podanym terminie, zastosowanie znajdzie art. 170 ust 1 pkt 1 i ust 3 p.w.u. KAS. W myśl tych przepisów stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 roku. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zapis taki oznacza, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 roku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, następuje w trybie zwolnienia. Jak wynika przy tym z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2018, poz. 508 t.j.) zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to zasada o charakterze gwarancyjnym, umożliwiająca weryfikację spełnienia przesłanek zwolnienia ze służby. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust 3 p.w.u. KAS do dnia 31 maja 2017 roku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, DIAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 roku, sygn. akt III SAB/Gd 117/17, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2018 roku, sygn. akt II SAB/Lu 172/17, publ. Na stronie orzeczenia nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 roku, II SAB/Rz 77/17, Lex numer 2467303). Zdaniem Sądu, pismo z informacją o nieprzedstawieniu skarżącej żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora IAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego i utracie statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby. W tym zakresie Dyrektor występuje zatem jako organ administracji. Dlatego też, Sąd uznał się za właściwy do rozstrzygnięcia wniesionej skargi. Art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Zarzut braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie nie jest więc zasadny. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16, skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a., organ jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. i prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez sąd. Konkludując, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. odwołania skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r. od otrzymanego w dniu 31 maja 2017 r. pisma organu zawierającego informację o nieprzedstawieniu jej propozycji określających nowe warunki zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Obowiązku przekazania odwołania H. W. Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uważa, iż pismo z dnia 30 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Należy ponownie zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2017r. w spr. II GSK 869/12, wyrok WQSA w Białymstoku z 7 lutego 2017r. w spr. II SAB/Bk 125/16 i wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2012r. w spr. II SA/Wa 2457/11). Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest, zgodnie z art. 134 k.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 133 K.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, czy też upływu terminu na składanie propozycji zatrudnienia, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącej, wynika z odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wątpliwości, co do rozumienia istoty oraz charakteru procesowego "propozycji zatrudnienia", czy też jak to ma miejsce w niniejszej sprawie "nieprzedstawienia żadnej z wymienionych w art. 165 ust 7 p.w.u. KAS propozycji w podanym terminie", spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę, podtrzymywaną przez organ wyżej instancji (Szefa KAS) załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a. Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., Sąd nie znalazł również powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku) zapadło zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowią koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł przyznane na podstawie § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). d.j.