II OSK 2153/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi K. P. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1332/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/18 w sprawie ze skargi "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego, 2. zwrócić K. P. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 20 września 2022 r. K. P. (dalej: skarżący) wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1332/19, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/18 i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę wznowieniową skarżący podał przesłankę z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", tj. pozbawienie możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa do czego, zdaniem skarżącego, doszło wskutek naruszenia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) w zw. z art. 181 § 1, art. 90 § 1, art. 10 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym bez zawiadomienia skarżącego o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz uniemożliwienie pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Wniesiono o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi, zmianę tego wyroku i oddalenie skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W., zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej obowiązuje zasada niewzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych, zaś przepisy określające warunki umożliwiające ich uchylenie lub zmianę winny być traktowane jako wyjątki wykładane w sposób ścisły. Istota nadzwyczajnego trybu wznowieniowego polega na przysługującym poza tokiem instancyjnym środku prowadzącym do zniesienia wadliwego procesu i reasumpcji orzeczenia zapadłego w sprawie orzeczeniem nowym, wydanym po rozpoznaniu sprawy w granicach zakreślonych podstawą wznowienia. Nadzwyczajny charakter skargi o wznowienie postępowania i jej ściśle określony zakres możliwego zastosowania, implikuje konieczność podporządkowania skargi szczególnym rygorom, zarówno co do formy, jak również co do jej treści. Katalog podstaw wznowieniowych został zawarty w art. 271-273 p.p.s.a. i ma charakter zamknięty, co oznacza, iż jakiekolwiek okoliczności niewypełniające którejkolwiek z sytuacji taksatywnie wymienionych w ww. przepisach nie mogą stanowić oparcia dla skargi o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania nie jest narzędziem służącym zapewnieniu jednolitości orzeczeń sądowych (również w sprawach tożsamych faktycznie i prawnie) ani nie stanowi alternatywy dla kolejnej - nieistniejącej - merytorycznej kontroli instancyjnej zapadłego orzeczenia. Omawianego środka zaskarżenia nie można utożsamiać jako środka do kwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu ostatniej instancji tylko z tego powodu, iż nie odpowiada prawu lub nie wpisuje się w oczekiwania strony. Działanie sądu w postępowaniu wznowieniowym zakłada sekwencyjność podejmowanych przez sąd czynności. Skarga o wznowienie postępowania uruchamia dwuetapowe postępowanie, którego pierwsza faza koncentruje się na dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 280 § 1 zd. 1 P.p.s.a. badanie wstępne skargi o wznowienie na posiedzeniu niejawnym polega na ustaleniu przez sąd, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Realizacja nakazu weryfikacji przez Sąd, czy skarga o wznowienie oparta jest na ustawowej podstawie, polega na ustaleniu, czy okoliczność podana przez wnoszącego skargę o wznowienie znajduje odzwierciedlenie w ustawowych podstawach wznowienia (por. np. post. NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/20.). Wskazanie podstaw wznowienia oraz ich uzasadnienie są elementami obligatoryjnymi skargi o wznowienie, których brak prowadzi do niemożności merytorycznego rozpoznania żądań skarżącego w trybie wznowieniowym oraz obliguje sąd do odrzucenia skargi o wznowienie. Powyższe stanowisko odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach (tytułem przykładu: postanowienie NSA z 27 marca 2008 r., I OZ 347/08; postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., I OSK 277/10; postanowienie SN z 18 lutego 2015 r., I CZ 3/15; postanowienie SN z 16 listopada 2017 r., V CZ 79/17). W orzecznictwie Sądu Najwyższego trwale ugruntowany jest również pogląd, że przesłanka do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania zachodzi nie tylko wtedy, gdy powołana w niej podstawa wznowienia została sformułowana w sposób nieodpowiadający ustawie, ale także wówczas, gdy wskazane w skardze okoliczności wprawdzie dałyby się podciągnąć pod przewidzianą w ustawie podstawę wznowienia, lecz jednak w rzeczywistości podstawa ta nie występuje (por. m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2006 r., I CZ 103/06, z dnia 5 listopada 2010 r., I CZ 107/10, z dnia 25 maja 2012 r., I CZ 35/12, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lipca 2010 r., I CSK 601/09). Sytuacja ta implikuje konieczność odrzucenia skargi jako nieopartej na ustawowej podstawie wznowienia (postanowienie SN z 30 stycznia 2014 r., IV CZ 112/13; postanowienie SN z 14 grudnia 2006 r., I CZ 103/06; postanowienie SN z 5 listopada 2010 r., I CZ 107/10; postanowienie SN z 25 maja 2012 r., I CZ 35/12; wyrok SN z 22 lipca 2010 r., I CSK 601/09; postanowienie SN 16 listopada 2017 r., V CZ 79/17; postanowienie SN z 30 maja 2007 r., IV CZ 22/07; postanowienie NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1057/12; R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011 r., str. 906 i powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych; postanowienie SN z 18 grudnia 2014 r., II UZ 58/14). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brakiem ustawowej podstawy wznowienia postępowania jest nie tylko sytuacja, gdy skarga w ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisach Działu VII p.p.s.a., ale również gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, ale już tylko na podstawie oceny akt sprawy sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia (por. post. NSA z dnia 3 listopada 2009 roku, sygn. akt I OSK 1471/09, niepubl., post. NSA z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 44/10). Skarżący powołał się na tzw. nieważnościową podstawę wznowienia, wskazując na pozbawienie go możności działania w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1332/19, do czego miało dojść wskutek rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym bez zawiadomienia skarżącego o tym trybie procedowania oraz z uwagi na brak umożliwienia mu pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, strona zostaje pozbawiona możności działania wtedy, gdy doszło do całkowitego pozbawienia jej możności obrony, a więc gdy znalazła się w takiej sytuacji, gdy nie tylko ograniczono lub utrudniono jej przedstawienie i popieranie swojego stanowiska w toczącym się postępowaniu ale także, gdy było to wynikiem naruszenia przepisów prawa procesowego przez sąd lub inną stronę (por. post. SN z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV CZ 112/13). W okolicznościach sprawy niniejszej, pismem z dnia 10 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiadomił strony i uczestników postępowania, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W zawiadomieniu tym poinformowano strony i uczestników postępowania, że jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne, przy czym strony mają prawo przedstawić na piśmie swoje stanowisko w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Poinformowano również, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zawiadomienie to, wyliczające taksatywnie sytuacje procesowe, w których zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz zachowaniem stron postępowania, przewiduje się możliwość kierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, oraz umożliwiające jednocześnie stronom zajęcie pisemnego stanowiska w sprawie w ciągu 7 dni od doręczenia zawiadomienia, zostało skutecznie doręczone skarżącemu w trybie, o którym mowa w art. 73 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 73 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (§ 4). Powyższy sposób doręczenia opiera się na domniemaniu, że adresat miał możliwość zapoznania się z treścią przesyłki (por. H. Knysiak – Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el). Doręczenie w powyższym trybie nie jest skuteczne wówczas, jeśli doręczyciel nie pozostawił stosownego zawiadomienia, jak również wtedy, gdy w zawiadomieniu nie zostało określone, gdzie pozostawiono przesyłkę (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., I GSK 994/10, LEX nr 741224). Skuteczność doręczenia przez awizo warunkuje stwierdzenie, że adresat w sposób niebudzący wątpliwości został zawiadomiony o nadejściu przeznaczonego dla niego pisma sądowego oraz miejscu, w którym może je odebrać. Brak tego zawiadomienia, jak też wątpliwość, czy dotarło ono do adresata, czyni doręczenie bezskutecznym (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., I GZ 163/11, LEX nr 964659). Jeżeli natomiast z adnotacji czynionych przez doręczyciela na kopercie zawierającej przesyłkę jednoznacznie wynika, że nie odebrano przesyłki mimo prawidłowego jej awizowania, nie mogą powstać wątpliwości co do prawidłowości doręczenia zastępczego (por. post. WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 867/21). Z urzędowych adnotacji pracownika pocztowego umieszczonych na znajdującej się w aktach sądowych kopercie oznaczonej co do zawartości jako: "Informacje o trybie orzekania", z przesyłką adresowaną do skarżącego, wynika, że awizowano ją po raz pierwszy w dniu 17 grudnia 2021 r., pozostawiając w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o możliwości jej odbioru w placówce pocztowej, awizowano powtórnie w dniu 27 grudnia 2021 r., a zwrot przesyłki, jako niepodjętej w terminie, nastąpił w dniu 3 stycznia 2022 r. W takim przypadku przyjąć należy skuteczność doręczenia przesyłki w trybie, o którym mowa w art. 73 p.p.s.a. i stosowanie domniemania doręczenia przesyłki, o którym mowa w § 4, polegającego na założeniu, że adresat zapoznał się z treścią przesyłki ostatniego dnia terminu, a zatem z tą datą wiążą się dla niego odpowiednie skutki procesowe. Fikcja prawna doręczenia przewidziana w art. 73 § 4 p.p.s.a. jest skuteczna w tym znaczeniu, że pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia. Doręczenie jest oparte na domniemaniu, iż zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym dotarło do rąk adresata. Skoro przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym doszło do skutecznego (nieobalonego) doręczenia skarżącemu w trybie, o którym mowa w art. 73 § 1 – 4 p.p.s.a., zawiadomienia informującego o sytuacjach procesowych, w których w związku z obowiązującymi przepisami prawa oraz zachowaniem stron może nastąpić skierowanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a sprawa została rozpoznana w tym trybie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o treści którego strony zostały poinformowane w zawiadomieniu z dnia 10 września 2021 r., oraz umożliwiono stronom zajęcie stanowiska w sprawie na piśmie w ciągu 7 dni od doręczenia zawiadomienia, tj. przed terminem posiedzenia niejawnego, konsekwentnie przyjąć należy, że nie została potwierdzona podnoszona w skardze o wznowienie postępowania przeszkoda procesowa polegająca na pozbawieniu strony możności działania, która mogłaby zostać zakwalifikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jako negatywna przesłanka procesowa skutkująca nieważnością postępowania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.