II OSK 3345/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M. F.i G. F. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej M. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18 w sprawie ze skargi M. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 24 grudnia 2020 r. M. F. i G. F. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19 oddalającego skargę kasacyjną M. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, w sprawie ze skargi M. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Zasadność tej skargi skarżący oparli na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przekazanie niekompletnych akt postępowania administracyjnego przez organ, za którego pośrednictwem doszło do złożenia skargi M. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 432/18) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 581/19) wyroków na podstawie wybrakowanych akt sprawy, a co jednocześnie w sposób obiektywny uniemożliwiło sądowi wojewódzkiemu jako niezwiązanego zarzutami i wnioskami skargi, przeprowadzenie kompleksowej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy. W związku z powyższym w skardze wniesiono o wznowienie postępowania sądowego, uchylenie w całości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 581/19, uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 432/18, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów z: notatki o udostępnieniu akt z dnia 25 września 2020 r. - na okoliczność zachowania terminu do wniesienia niniejszej skargi oraz oświadczenia skarżących na ww. okoliczność; zażalenia M. F. i G. F. z dnia 18 lutego 2015 r. na okoliczność przedstawienia sądowi przez organ niepełnych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; postanowienia [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r. - na ww. okoliczność; pisma PINB Miasto [...] z dnia [...] lutego 2015 r. - na ww. okoliczność; zdjęć wykazu akt administracyjnych PINB Miasto [...] przekazanych przez organ do sądu - na ww. okoliczność; dwóch fotografii z akt sprawy prowadzonej przez NSA pod sygn. akt II OSK 581/19 - na ww. okoliczność. W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podnieśli, że w dniu 25 września 2020 r. po raz pierwszy przeglądali osobiście w WSA w Gorzowie Wielkopolskim akta administracyjne zgromadzone w toku postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Miało to miejsce w związku z planowaną rozprawą wyznaczoną na dzień 7 października 2020 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Go 392/20. Wówczas to po raz pierwszy skarżący zapoznali się z aktami sprawy, czego też żaden z ich pełnomocników nigdy wcześniej nie czynił na etapie postępowania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Dokonując analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sądowoadministracyjnych spostrzegli, że w przekazanych aktach administracyjnych organu I instancji brakuje bardzo ważnego dokumentu - ich zażalenia z dnia 18 lutego 2015 r. na postanowienie PINB dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., złożonego w siedzibie organu powiatowego. Przedmiotowego zażalenia brakuje także na wykazie akt administracyjnych organu I instancji. Ponadto na wykazie akt administracyjnych organu I instancji nie widnieje także pismo PINB z dnia [...] lutego 2015 r. potwierdzające dokonanie zmian w złożonej przez skarżących ekspertyzie mgr inż. Z. R. w siedzibie PINB. Dokumentu tego również brak w aktach postępowania. Zdaniem skarżących brak w aktach ww. dokumentów pozwala na przyjęcie tezy, że również te same niekompletne akta i ten sam niepełny wykaz akt sprawy przekazane zostały przez organ wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzącego postępowanie pod sygn. II SA/Go 432/18 zakończone wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 lutego 2020 r. Odnalezienie i przedstawienie dokumentów pierwotnie znajdujących się w aktach sprawy, a nieznanych sądom w dacie wydawania przez nie orzeczeń, należy traktować jako pojawienie się nowych dowodów, z których zarazem wynikają nowe okoliczności faktyczne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego – art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wznowienie postępowania sądowo - administracyjnego stanowi instytucję obalania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowego uwarunkowana jest od spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, skarga o wznowienie musi opierać się na ustawowej podstawie wznowienia, a po drugie, winna być wniesiona w terminie (art. 280 p.p.s.a.) Stosownie do art. 280 § 2 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia; w braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy (art. 281 p.p.s.a.). Badanie pod kątem dopuszczalności wznowienia, o którym mowa w cytowanych wyżej przepisach, nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem bowiem tego badania jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia zawarte w skardze. Uznać zatem należy, że na wstępnym etapie, sąd administracyjny odrzuca skargę o wznowienie postępowania, która w ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisie działu VII p.p.s.a., względnie, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, ale już tylko na podstawie oceny akt sprawy sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia. Tak sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego. Rozpatrywana skarga o wznowienie postępowania sądowego nie opiera się bowiem na ustawowej podstawie wznowienia. Skarga o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 273 § 2 p.p.s.a. Wskazany jako podstawa wznowienia art. 273 § 2 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w przepisie tym chodzi o takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały w czasie trwania postępowania, którego wznowienia strona się domaga, ale nie były znane stronom i z tego tylko względu nie mogły one z nich skorzystać, a na dodatek okoliczności te lub środki dowodowe mogły wpłynąć na odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. może być każdy środek, który zgodnie z prawem służyć może wykazaniu konkretnego faktu. Okolicznością faktyczną jest zaś zdarzenie, fakt lub wydarzenie zaistniałe w sensie fizycznym lub ich niewystąpienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt: FSK 170/04, opubl. LEX nr 143703). Okoliczności te i dowody muszą być przy tym tego rodzaju, iż ich znajomość w dacie wydania prawomocnego orzeczenia mogłaby spowodować wydanie rozstrzygnięcia odmiennej treści. "Nowe" okoliczności czy środki dowodowe to zatem te, które w dacie końcowego rozstrzygnięcia nie były znane rozstrzygającym sprawę, choć obiektywnie istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1776/11; postanowienia NSA: z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2135/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 1634/12 – publik. CBOSA). Do sytuacji takiej nie można zaliczyć powołania się na okoliczności i dowody jawne, wynikające z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżone przez stronę, czy też nawet orzekający w sprawie sąd (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt GSK 1242/04, LEX nr 17698; postanowienia NSA: z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 983/10, LEX nr 673901; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1295/10, LEX nr 743256). W niniejszej sprawie z treści samej skargi o wznowienie postępowania sądowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skargi tej nie oparto na ustawowych podstawach wznowienia. Powołanie przez stronę art. 273 § 2 p.p.s.a. i sformułowanie podstawy wznowienia przy użyciu sformułowań użytych przez ustawodawcę w tych przepisach, nie oznacza oparcia skargi na ustawowej przesłance wznowienia. Sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający powyższym przepisom nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu. Nie wystarczy dla stwierdzenia dopuszczalności skargi o wznowienie wskazać podstawę wznowienia i przytoczyć jej ustawową nazwę. Należy wskazać takie okoliczności faktyczne, które mogą stanowić jedną z podstaw wznowienia postępowania. Jeżeli natomiast już z samego sformułowania powoływanych przez skarżącego okoliczności wynika, że nie stanowią one żadnej z tych podstaw, to nie jest spełniona zasadnicza przyczyna prawna pozwalająca na wznowienie postępowania (por. postanowienia SN: z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt I CZ 106/14, LEX nr 1648691; z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt IV CZ 79/13, LEX 1399914). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Przyczyna podana przez skarżących nie może w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznana za podstawę wznowienia postępowania. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania, powołali się na okoliczność dostrzeżenia - w wyniku zapoznania się w dniu 25 września 2020 r. z aktami sprawy - niekompletności akt administracyjnych przekazanych przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, to jest brak, zdaniem skarżących, bardzo ważnego dokumentu - ich zażalenia z dnia 18 lutego 2015 r. na postanowienie PINB dla Miasta [...] z dnia[...] stycznia 2015 r., złożonego w siedzibie organu powiatowego. Skarżący zaznaczyli jednocześnie, że w tym dniu po raz pierwszy zapoznali się z aktami sprawy, czego też żaden z ich pełnomocników nigdy wcześniej nie czynił na etapie postępowania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zaznaczyć należy, iż skarga o wznowienie postępowania sądowego nie służy do ewentualnej eliminacji braku aktywności strony i pełnomocników strony, czy popełnionych przez nich błędów przy prowadzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że z użytego w przepisie art. 273 § 2 p.p.s.a. zwrotu "z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu" wynika, że nie dotyczy to takich okoliczności i dowodów, które były w poprzednim postępowaniu jawne i stanowiły element toczącego się postępowania, jak miało to miejsce w tej sprawie. W przeciwnym razie skarga o wznowienie postępowania służyłaby naprawianiu błędów strony popełnionych przy prowadzeniu poprzedniej sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str. 624; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1967 r., sygn. akt I PZ 20/67; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 837/09). A zatem fakty ujawnialne, czyli te, które strona powinna znać tj. miała możliwość dostępu do nich nie są objęte hipotezą tego przepisu (por. postanowienie SN z dnia 4 czerwca 2005r., III CZP 134/04, LEX nr 151652; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1663/09 – publik. CBOSA). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że niemożność skorzystania w poprzednim postępowaniu z określonych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nie zachodzi, gdy istniała obiektywna możliwość powołania ich w tym postępowaniu, a tylko na skutek opieszałości, zaniedbania, zapomnienia czy błędnej oceny potrzeby powołania strona tego nie uczyniła (por. postanowienia SN: z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt I CZ 105/07 LEX nr 470028, z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II CZ 43/06 - LEX nr 445267; z dnia11 sierpnia 2009 r., sygn. akt III PZ 6/09 - LEX nr 551889; wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt GSK 5/04 - publik. CBOSA). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno przyjąć, aby skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mieli możliwości skontrolowania, czy sądowi przekazano kompletne akta, a w konsekwencji, aby nie mieli możliwości powołania się na tę okoliczność w toku postępowania przez sądami jak i na złożone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zażalenie z dnia 18 lutego 2015 r. i pismo organu. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiały stronom dostęp do akt sprawy, do ich przeglądania, otrzymywania z nich odpisów, kopii lub wyciągów (art. 12a ust. 4 p.p.s.a.). Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wskazywane w skardze o wznowienie dokumenty, w postaci zażalenia skarżących z dnia 18 lutego 2015r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i doręczonego skarżącym pisma tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., potwierdzającego dokonanie zmian w złożonej przez skarżących ekspertyzie, nie były znane skarżącym i nie mieli oni jakichkolwiek możliwości procesowego ich wykorzystania. Powołany przez skarżących jako podstawa wznowienia art. 273 § 2 p.p.s.a. nie dotyczy okoliczności i dowodów, na które strona należycie dbająca o swoje interesy mogła powołać się w postępowaniu sądowym, którego dotyczy skarga o wznowienie. W przeciwnym bowiem razie skarga o wznowienie postępowania służyłaby – jak już wyżej wskazano - naprawianiu błędów strony przy prowadzeniu sprawy. W art. 273 § 2 p.p.s.a. chodzi o fakty lub dowody dotyczące decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, które istniały w dniu wydania decyzji lub aktu, ale strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych. W związku zatem z istnieniem obiektywnej możliwości podniesienia przez skarżących w toku postępowania sądowego, którego dotyczy przedmiotowa skarga, okoliczności przekazania sądowi przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. niekompletnych akt administracyjnych, a także możliwości powołania się przez skarżących w tym postępowaniu na niewątpliwie znane im dokumenty w postaci zażalenia z dnia 18 lutego 2015r. oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nie można uznać, że okoliczności te mogą stanowić wskazane w art. 273 § 2 p.p.s.a. przesłanki wznowienia postępowania. Tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie oparto na ustawowych podstawach. W niniejszej sprawie nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, z których strona nie mogła skorzystać w postępowaniach w sprawie o sygn. akt II OSK 581/19 i o sygn. akt II SA/Go 432/18, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze o wznowienie postępowania strona nie tylko nie powołuje się na poprzednio nieistniejące okoliczności faktyczne i środki dowodowe, ale i opiera żądanie wznowienia postępowania na domniemaniu. Zdaniem skarżących brak w aktach zażalenia M. F. i G. F. z dnia 18 lutego 2015 r. i pisma PINB z dnia [...] lutego 2015 r. "pozwala na przyjęcie tezy, że również te same niekompletne akta i ten sam niepełny wykaz akt sprawy przekazane zostały przez organ wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzącego postępowanie pod sygn. II SA/Go 432/18 zakończone wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 lutego 2020 r." Zauważyć też należy, iż postępowania zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 581/19 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018r., sygn. akt II SA/Go 432/18 były kolejnymi orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga o wznowienie postępowania sądowego nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 280 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.