II SA/Op 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2017r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2017 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...] i orzekające co do istoty sprawy w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w części. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm., zwaną dalej u.p.e.a.) A. W. wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 6.602,64 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] w okresie od 5 września 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Takie same wnioski A. W. złożył również co do dalszych 12 pojazdów. Po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, w tym wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosków, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym ww samochodu ), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie 11.839,17 zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 marca 2013 r. Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym na skutek rozpoznania skargi wniesionej przez A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego postępowania i dokonanej oceny, Sąd zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia wydania odrębnego rozstrzygnięcia co do każdego z pojazdów. Pismem z dnia 4 września 2014 r. A. W. rozszerzył wniosek o wyliczenie i wypłacenie należnych odsetek ustawowych, natomiast w piśmie z dnia 8 września 2014 r. wniósł o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu w oparciu o stawki podane w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. oraz w zarządzeniu Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...], a w przypadku odmowy - na podstawie umów parkingowych zawieranych w tym okresie przez inne podmioty. Podtrzymał też żądanie zapłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należności. Na zlecenie organu rzeczoznawca samochodowy sporządził opinię z dnia 17 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie [...]. Następnie, w wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny, Starosta Oleski wydał postanowienie z dnia 15 września 2016 r., którym na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a. przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości 2062,84 zł brutto. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 7 lutego 2017r. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie SKO z dnia 7 lutego 2017 r. uznając, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. Sąd stwierdził, że organ nie wykazał naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, czego jednoznacznie wymaga art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym, kwestionując prawidłowość opinii biegłego mógł przeprowadzić w tym zakresie postępowanie uzupełniające. Od tego wyroku SKO wniosło do NSA skargę kasacyjną. W międzyczasie konsekwencją postanowienia Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r. było jednak ponowne rozpoznanie sprawy przez Starostę Oleskiego, który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r., ponownie przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości 2062,84 zł brutto. A. W. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r. W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 31 października 2017 r., nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy: - przyznało A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem w kwocie 17 zł brutto oraz wynagrodzenie za dozór ww. pojazdu w kwocie 2.045,84 zł brutto, - w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od dnia 7 listopada 2011 r. do dnia 27 grudnia 2011 r., umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie A. W. - reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł względem zaskarżonego aktu zarzuty naruszenia: - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, - art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy, - art. 12 ust. 1 K.p.a., poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie, - art. 104 § 2 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór, - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 K.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii, - art. 86 K.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony wobec braku innych dowodów i nie wyjaśnienie jednoznacznie wszystkich okoliczności sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wywodząc w uzasadnieniu skargi, że przyjęte przez organ stawki zostały ustalone dowolnie, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest dla nich należytego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi, organ wniósł o rozważenie możliwości zastosowania art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w części, poprzez miarkowanie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Wskazał, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł kilka skarg w tożsamym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2462/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniesioną od wyroku z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/17. NSA podzielił stanowisko WSA w Opolu, że organ odwoławczy korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z użyciem dostępnych środków, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 K.p.a. Uznał, że wskazywane przez Kolegium okoliczności nie wymagają przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego w całości, lecz jedynie jego uzupełnienia, a wątpliwości winny zostać usunięte w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Jako całkowicie nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez zalecenie równoczesnego uzupełniania dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Starostę Oleskiego wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przedstawienie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Nastąpiło to w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., którym uchylono wcześniejsze postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 listopada 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednakże, prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/17, uchylone zostało postanowienie Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r., a ww. wyrok Sądu utrzymany wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r. W powstałym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić trzeba, że "odpadła" podstawa prawna do wydania postanowień stanowiących przedmiot kontroli. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., wydane zostały na mocy postanowienia, które następnie zostało uchylone przez Sąd. To z kolei stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej K.p.a. Wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 126 K.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie na skutek uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/17. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II GSK 156/06, że pojęcie "w oparciu", użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w odniesieniu do następnie uchylonej lub zmienionej decyzji, należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego stanowiący pewną sekwencję "działań prawnych" organu, zgodnie z logiką których, jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). W skład tego pojęcia wchodzą zarówno związki decyzji wynikające wprost z przepisów prawa materialnego, np. zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję administracyjną organu pierwszej instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że związek kontrolowanych w niniejsze sprawie postanowień z postanowieniem kasacyjnym Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r., jest niewątpliwy. Bez tego postanowienia nie zostałyby bowiem podjęte działania zmierzające do ponownego załatwienia tej samej sprawy. Skoro natomiast postanowienie kasacyjne zostało uchylone prawomocnym wyrokiem, to zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że skutkiem tego wyroku jest to, że w mocy pozostało postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r., a zażalenie wniesione przez skarżącego od tego postanowienia nie zostało rozpatrzone. Ponadto, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie, wyłącznie przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanym wyroku. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uznać należało, że w badanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie ocenianych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i prezentowany już przez tut. Sąd, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się przy tym także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd w niniejszej sprawie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i postanowienie organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia kontrola legalności ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych, które Sąd uwzględnił z urzędu. Wskazane naruszenie prawa czyniło bowiem koniecznym uchylenie postanowień organów obu instancji, a w tej sytuacji zbędne i niecelowe jest badanie zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na wysokość których składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Orzekając w zakresie kosztów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 206 P.p.s.a. i odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w części, poprzez miarkowanie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, o co wnosił organ. Działając w tych granicach na zasadzie przyznanego przez wskazany przepis uznania uzasadnione kosztów w całości.nie stwierdził, aby w tej konkretnej sprawie wystąpiły szczególnie względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do rozpoznania sprawy - w przedmiocie przyznania skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...], przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, stosownie do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Op 175/17.