II SA/Kr 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] w dniu 17 czerwca 2014 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla [...] Sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o. o znaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w skład której wchodzić będą następujące elementy: 1. stalowa wieża kratowa typu [...] o łącznej wysokości 49,00 m n.p.t. wraz z żelbetową płytą fundamentową; 2. zespół 9 anten sektorowych: - system 900 MHz - 3 anteny [...] - system 1800 MHz - 3 anteny [...] - system 2100 MHz - 3 anteny [...] zawieszonych na wieży za pomocą ramek systemowych; 3. 4 anteny radioliniowe zawieszone na powierzchni wieży za pomocą ramek systemowych; 4. urządzenia sterujące posadowione u podnóża wieży (wewnątrz) na konstrukcjach wsporczych; 5. drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami; 6. ogrodzenie zabezpieczające mocowane do krawężników wieży; 7. instalacja zasilająca urządzenia stacji bazowej w energię elektryczną (WLZ) wewnętrzna linia zasilająca - na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Ł.. Od decyzji tej odwołanie wniosły H. K., E. M. i C. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a także wadliwe przygotowanie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 30 września 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/14 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 126/16 uchylił wyrok sadu I instancji i zaskarżoną decyzję Wojewody z 30 września 2014 r. znak: [...] Decyzją z 24 stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 17 czerwca 2014 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że we wskazanym wyżej wyroku z 26 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ustalić, czy dla planowanej inwestycji wymagane było uprzednie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dalej organ II instancji, odwołując się do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że z przepisu tego wynika wprost, że proces inwestycyjny poprzedzony być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy - zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę. W myśl art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zostały wykonane roboty budowlane objęte decyzją Starosty [...] [...] z 17 czerwca 2014 r. Organ nadzoru budowlanego decyzją z 9 kwietnia 2015 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego, zrealizowanego na podstawie wskazanego powyżej pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne na skutek rozstrzygnięcia Wojewody z 30 września 2014 r. znak: [...] Wykonalność decyzji drugoinstancyjnej, pomimo wniesienia na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie została wstrzymana, wobec czego inwestor mógł realizować inwestycję i ją zakończyć. Obie decyzję do dnia udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji funkcjonały w obrocie prawnym. Tego stanu nie zmienił również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/14, oddalający skargę na decyzję Wojewody z 30 września 2014 r. znak: [...] Został on jednak uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., sygn. akt IIOSK 126/16, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej. Według oceny organu odwoławczego, w związku z wybudowaniem stacji bazowej stan faktyczny w sprawie uległ zmianie i organ nie jest związany wytycznymi zawartymi w wyroku. Sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonych decyzji badając, czy organ wydając taka decyzję nie naruszył przepisów prawa obowiązujących w czasie wydania decyzji oraz oceniając stan faktyczny będący podstawą jej wydania, który winien być również ustalony na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd wydając wyrok oceniał stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. na dzień 30 września 2014 r. Powyższe oznacza, że sąd w postępowaniu nie badał jakie znaczenie dla dalszego postępowania będzie miała okoliczność, że inwestor na podstawie ostatecznej, ale nieprawomocnej decyzji rozpoczął roboty budowlane i zrealizował je. Okoliczność ta nie mogła wynikać z akt administracyjnych sprawy na dzień 30 września 2014 r. Ze względu na powyższą okoliczność uznać należało, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przed organem architektoniczno - budowlanym stało się bezprzedmiotowe, w sprawie z uwagi na wskazaną zmianę stanu faktycznego sprawy, tj. zakończenie robót budowlanych. Zmiana ta spowodowała również utratę mocy wiążącej postanowień, co do dalszego procedowania postępowania w tej sprawie, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 126/16. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 193 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2017 r., - art. 105 K.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy postepowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe, - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie w sytuacji spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy, - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowalne poprzez nienależyte zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia okoliczności że roboty budowlane w ramach przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte i zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli opisane wyżej zarzuty. Podkreślili, że Naczelny Sąd Administracyjny formułując wiążące wytyczne wiedział, że inwestycja została już ukończona. Skarżący wskazał również, że nie zgadza się z poglądem sądu o rozważaniu ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z 24 stycznia 2018 r. , którą uchylona została decyzja Starosty [...] z 17. 06, 2014 r. i umorzono w całości postępowanie przed organem I instancji, przy czym decyzją z 17. 06, 2014 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o. o znaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] w m. B., gmina Ł.. . W rozpoznawanej sprawie istotną i bezsporną okolicznością jest to, że to, że jak wskazano wyżej decyzją Starosty [...] z 17. 06. 2014 r. udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 30 . 09. 2014 r. , natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 . 09. 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/14 oddalił skargę. W wyroku tym nie wstrzymano wykonania decyzji z 30. 09. 2014 r. Kolejno, na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22. 09. 2017 r. sygn. akt II OSK 126/16 uchylony został wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżona decyzja Wojewody z 30.09. 2014 r W sprawie, i co równie istotne, poza sporem pozostaje okoliczność, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowej inwestycji zostały już zakończone. Wynika w szczególności z decyzji PINB z 9 kwietnia 2015 r. znak: [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego, zrealizowanego na podstawie wskazanego powyżej pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne w dniu 30 września 2014 r. W związku z powyższym należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z przepisów prawa budowlanego regulującego udzielenia o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 187/10 oraz z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. 2016 . 290 ze zm.) przez pozwolenie na budowę rozumieć bowiem należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i nast. Prawa budowlanego jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (por. wyroki NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 263/08, i z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10). Powyższe oznacza, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może zatem nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ architektoniczno-budowlany nie mógł zatem kontynuować postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o. o znaczeniu B. B. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na dz. Nr [...] w m. B., ponieważ obiekt ten został już w całości zrealizowany. W takim przypadku bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone przez organy w przedmiocie pozwolenia na budowę, ponieważ w takiej sytuacji powinno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie należy uznać za niezasadne zarzuty skargi, zgodnie z którymi organ odwoławczy dopuścił się pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26. 09. 2017 r., sygn. akt II OSK 126/16, a przez to naruszył normę z art. 153 p.p.s.a. W związku z tym należy podkreślić, że reguła wyrażona w dyspozycji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, stanowi - co prawda - "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08), ale nie zawsze znajduje zastosowanie. I tak obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09). W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja , w której okoliczności faktyczne, które uwzględniał NSA przy rozpatrywaniu sprawy ze skargi kasacyjnej są inne niż należało uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu można bowiem przyjąć, dopuszczalne jest odstąpienie od wiążącej oceny NSA w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. A jak już wskazano w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił fakt, że nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego, ponieważ przedmiotowa stacja bazowa została wykonana, co poświadcza ww. decyzja o pozwoleniu na budowę. . Z tych przyczyn, nie znajdując podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez organ II instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.