II SAB/Bd 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku A. M. o pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2017r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty (zwanego dalej "Starostą") w sprawie o wydanie decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę 42 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] – [...], bez numerów [...] (powstałych w wyniku podziału działki [...]) położonych w obrębie ewidencyjnym K. gmina [...]. Zarzucając Staroście, jak też Wojewodzie [...], który nie uwzględnił skargi na bezczynność Starosty, naruszenie: - art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, - art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn.zm., zwanej w skrócie "P.b.") poprzez dokonanie materialnoprawnej oceny decyzji administracyjnej poza trybem prawem przewidzianym i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, mimo że wniosek skarżącej (inwestora) nie zawierał żadnych braków formalnych, - art. 6, 8 i 12 k.p.a. t.j. zasady praworządności, zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie do 30 dni oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła że [...] listopada 2017r. złożyła do organu wniosek o wydanie pozwolenia na budowę 42 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie ww. działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], co do której wydano ważną decyzję o warunkach zabudowy tj. decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. stanowiącą administracyjną promesę na budowę 46 domów jednorodzinnych, o parametrach w niej wskazanych. W celu udokumentowania, że teren działki nr [...] (objęty decyzją o warunkach zabudowy) jest tożsamy z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie, skarżąca złożyła również decyzję podziałową i wykaz zmian gruntowych. Załączona decyzja o warunkach zabudowy zawierała załącznik graficzny, w którym oznaczone zostały nieprzekraczalne linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2017r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą do wykonania szeregu czynności tj. m.in. złożenia: oryginalnej i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki odrębnie, oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, druku B-4. Jednocześnie organ wskazał, że załączona do wniosku o pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy sporządzona została dla obszaru działki nr [...], która obecnie nie istnieje i nie może być wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że wypełniła nałożone na nią obowiązki w uzupełniającym piśmie z dnia [...] grudnia 2017r. W piśmie tym wskazała, że przedłożona decyzja o warunkach zabudowy obejmuje "teren" wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę. Pismem z [...] stycznia 2018r. Starosta zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Organ wskazał, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego tj. inwestor nie przedłożył decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki powstałej po podziale. Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na skierowaną do Wojewody skargę na bezczynność organu I instancji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że złożona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy określająca warunki zabudowy dla 46 domów jednorodzinnych dla terenu działki nr [...] przed podziałem, jest niewystarczająca dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej prezentowane przez organy stanowisko jest błędne. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy na działkę, która została wielokrotnie podzielona. Skarżąca wskazała, że wprawdzie wcześniej działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], ale decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2016r. została sporządzona dla obszaru działki nr [...] (przed podziałem), stanowi promesę w zakresie budowy do 46 domów jednorodzinnych, co wynika z opisu i załącznika graficznego. Mamy zatem do czynienia z podziałem terenu większego na 46 działek mniejszych, z prawem budowy 46 budynków mieszkalnych + jedna działka jako droga dojazdowa, co jest ściśle powiązane i tożsame z terenem objętym wnioskiem. Wywody organu należy uznać za aprobatę dla materialnoprawnej oceny załączonej do wniosku decyzji o warunkach zabudowy, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że art. 33 ust. 2 i następne Prawa budowalnego zawierają szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tj. wymóg załączenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdza się wprost, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic zagospodarowania działki lub terenu. Zatem z Prawa budowalnego wynika, że pojęcie "działka" i pojęcie "teren: mają znaczenie alternatywne – zamienne. W sprawie granice terenu – pomimo podziału działki, nie zmieniają się. Zdaniem skarżącej stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwanie strony do usunięcia niezgodności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę a przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy następuje w drodze postanowienia. Sprzeczne z tym przepisem było dokonanie owej czynności w drodze pisma z [...] stycznia 2018r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że brak złożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy ustalających warunki zabudowy dla każdej z działek było brakiem formalnym. Braku tego skarżąca – pomimo wezwania – nie uzupełniła, co skutkowało, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Organ powtórzył także, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2016r., ustalająca warunki zabudowy dla budowy 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (każdy z garażem wolnostojącym i budynkiem gospodarczym) przewidzianych do realizacji na działce nr [...], która obecnie już nie istnieje. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zawsze czytelna i jednoznaczna. Nie może ona budzić wątpliwości organu, mając na względzie skutki, jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Starosta na marginesie wskazał, że nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2016r. znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego) i zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. – Prawo wodne z dniem 1 stycznia 2018 r. ulega wygaszeniu z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozpoznawanie skarg na bezczynność zostało uregulowane w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn.zm.; zwanej "p.p.s.a."). Aby wnieść skutecznie skargę na bezczynność organu należy wyczerpać środek zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. uregulowane jest w art. 37 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn.zm., dalej jako "k.p.a."). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że skarga na bezczynność organu (kierowana do sądu administracyjnego) jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Dla uznania wyczerpania tego toku postępowania przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał ponaglenie a także sposób rozpoznania takiego ponaglenia. Zaznaczyć również należy, że skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (53 § 2b p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, a przede wszystkim wnioski skargi, należało uznać, że skarga – pomimo zawartej w niej polemiki zarówno ze stanowiskiem Starosty jak też Wojewody – jest w istocie skargą na bezczynność Starosty w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] listopada 2017r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 42 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wskazanych działkach ewidencyjnych w miejscowości K. gmina [...]. Skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała środek zaskarżenia – wnosząc pismem z [...] grudnia 2017r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. do Wojewody [...] (nazwane skargą na bezczynność organu). Jak wynika z akt sprawy Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2018r. ([...]), uznał, że Starosta nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. jest jedynie postępowaniem wpadkowym, którego istotą jest kontrola sprawności działania organu pierwszej instancji, a nie kontrola merytorycznego załatwienia sprawy. Pojawiające się przy okazji tej kontroli wypowiedzi odnośnie przepisów materialnoprawnych służą jedynie ocenie czy kontrolowany organ powinien podjąć i prowadzić postępowanie, a nie ocenie, jak powinien owo postępowanie rozstrzygnąć. Na tym etapie sprawy samo rozpatrzenie ponaglenia nie czyni z organu wyższej instancji organu, który jest odpowiedzialny za merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ wyższej instancji będzie obciążony taką odpowiedzialnością dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania. Organ wyższej instancji, rozpatrując ponaglenie nie jest jeszcze organem rozpatrującym sprawę merytorycznie, nie może być zatem uznany za "współbezczynny" z organem pierwszej instancji – nawet jeżeli uznaje, że organ pierwszej instancji nie uchyla się od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Przechodząc do meritum należy wskazać, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa terminie. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji Przeszkodą we wszczęciu postępowania mogą być braki formalne wniosku, które mogą skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jego dodatkowe wymogi formalne określa ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm., dalej "p.b."), która w art. 33 ust. 2 przewiduje m.in. dołączenie do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 2 i 3). Natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z kolei w art. 35 ust. 3 p.b. przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto ustawodawca wskazał jednoznacznie w art. 33 ust. 6 p.b., że w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Analiza powołanych wyżej przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2010r., II OSK 917/10, wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2010r., II SAB/Gd 42/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 11/13, dostępne CBOSA). Z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 p.b. wynika, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na etapie późniejszym niż wstępne badanie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Istotnym jest, że powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Wobec sporu w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić kwestię dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę m.in. decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczy inwestycji wskazanej we wniosku (brak dołączenia takiej decyzji byłby brakiem formalnym) od oceny, czy dołączona decyzja o warunkach zabudowy może być uznana za taką, na podstawie której możliwa jest realizacja inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę, w tym poprzez określenie jej w projekcie budowlanym (brak materialnoprawny). Podobnie w przypadku obowiązku dołączenia do przedmiotowego wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (nieruchomościami) na cele budowlane, od dalszej weryfikacji przez właściwy organ wiarygodności i kompletności tego oświadczenia z uwzględnieniem definicji określonej w art. 3 pkt 11 p.b. Skarżąca do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego budynku 43 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie wskazanych działek ewidencyjnych, złożonego [...] listopada 2017r., dołączyła decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2016r. ([...]) dla tego rodzaju inwestycji, która została wskazana we wniosku tj. budowy 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr. Ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości K.. Nie jest także sporne, że działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę (które są częścią działek powstałych po podziale działki nr [...]) obejmują część terenu, który został wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku dołączono także kopię decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017r. o zatwierdzeniu geodezyjnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 7,0137 ha na działki o nr ewidencyjnych od [...] – [...]. W tej sytuacji słusznie skarżąca wskazuje, że wbrew stanowisku organu administracji architektoniczno-budowlanej, jej wniosek nie jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku dołączenia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. Podkreślić należy, że w razie stwierdzenia, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł wymagać od skarżącej usunięcia materialnoprawnych braków wniosku, poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś było egzekwowanie od skarżącej domniemanych braków wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W sprawie toczącej się ze skargi na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę zespołu 42 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wbrew oczekiwaniu skarżącej przedwczesne byłoby rozstrzygnięcie przez sąd, czy w istocie przedłożona do wniosku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z [...] sierpnia 2016r. dla terenu działki nr [...] (przed podziałem) jest adekwatna w obecnym stanie faktycznym i prawnym dla oceny zgodności planowanego (wnioskowanego) zamierzenia budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To organ administracji zobowiązany będzie do analizy i oceny w tym zakresie oraz ewentualnego wezwania do uzupełnienia dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. Sąd nie może w niniejszej sprawie zastąpić organów administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy. Nie przesądzając zatem tej kwestii, uwzględniając jednak okoliczności wynikające z akt sprawy, treści skargi oraz toczących się równolegle przez tutejszym sądem analogicznych spraw ze skarg skarżącej (np. sygn. II SAB/Bd 36/18, II SA/Bd 38/18) należy zwrócić szczególną uwagę na specyficzny charakter planowanej inwestycji, która zdaje się obejmować szerszy zasięg niż wynikający z przedmiotowego wniosku. Wniosek w tej sprawie dotyczy budowy jak wskazuje wnioskodawca 42 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a w innych wnioskach dotyczących sąsiednich terenów dalszych kilkudziesięciu budynków mieszkalnych. W katach sprawy strona wskazuje liczbę ponad 70 obiektów budowlanych. Oznacza to, że nie jest właściwe traktowanie tak rozumianej inwestycji jako tylko budowy wskazanej liczby budynków mieszkalnych, także przy podzieleniu na kilka wniosków. Co istotne, zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wyjaśnienia i rozważenia wymaga zatem istota w całokształcie zamierzenia budowlanego – czy nie stanowi ono w istocie budowy osiedla mieszkaniowego oraz podmiot rzeczywistego inwestora, czy jest to w istocie tylko wnioskodawczyni, i czy faktycznie posiada ona i na jakiej podstawie prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami objętymi wnioskiem na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być rzeczywisty inwestor. Na podstawie analizy akt niniejszej sprawy zwrócić należy zatem szczególną uwagę na zawartą w art. 3 pkt 11 p.b. definicję legalną pojęcia: "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wskazać należy, iż złożone przez wnioskodawcę oświadczenie w tym zakresie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zarówno w zakresie kompletności, jak również weryfikowania wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Rolą organów administracji jest bowiem ustalenie na gruncie art. 3 pkt 11, art. 28, art., 32 ust. 4 pkt 2 p.b. materialnoprawnych skutków składanych w sprawie oświadczeń woli. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji gdy wnioskodawca powołuje się na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Wówczas organ winien wezwać do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie stosownych dokumentów źródłowych, które pozwolą na ocenę czy faktycznie przewidują one uprawnienie wnioskodawcy do wykonywania wnioskowanych robót budowlanych w jego imieniu jako inwestora. Zważyć przyjdzie, że w uzupełnionym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (B-3) pełnomocnik w imieniu skarżącej wnioskodawczyni A. M. oświadczył między innymi, że w stosunku do działek o nr [...] i [...] przedmiotowe prawo wynika z "ograniczonego prawa rzeczowego na podstawie udzielonych pełnomocnictw". Wskazać zatem przyjdzie, iż pełnomocnictwa nie stanowią źródła żadnego z ograniczonych praw rzeczowych, a dołączone pełnomocnictwa nie stanowią źródła ani ograniczonego prawa rzeczowego, ani stosunku zobowiązaniowego kreującego dla skarżącej prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Nadto przepisom prawa budowlanego nie jest znana instytucja inwestora zastępczego. Rzeczą organu będzie zatem również rozważenie i wyjaśnienie powyższych wątpliwości czy skarżąca jest inwestorem co do całości wskazanego zamierzenia budowlanego, co jest istotne w zakresie ustalenia nie tylko stron postępowania ale adresata decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę (rozważenia wymaga jaka relacja prawna zachodzi pomiędzy wnioskująca a właścicielami ww. nieruchomości, na czyja rzecz i w czyi imieniu ma być wykonywana budowa). Wskazać należy w tym zakresie na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2013r. sygn. II OSK 1050/12 dostępny CBOSA). Skoro jednak w niniejszej sprawie organ niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i zastosować tryb z art. 35 ust. 3 ustawy, a brak usunięcia uchybień mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji, to tym samym pozostaje on w bezczynności. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego bowiem wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych powyżej wymogów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz nakład pracy pełnomocnika, który ograniczył się do wniesienia w kilku analogicznych sprawach tożsamych skarg.