II GZ 259/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 231/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 231/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) odmówił A.B. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować utratę płynności finansowej, wyrządzenie znacznej i nieodwracalnej szkody, co może prowadzić do dalej idących negatywnych skutków dla skarżącego. Skarżący podał, że prowadzi działalność gospodarczą między innymi w zakresie transportu drogowego towarów. Cofnięcie licencji na prowadzenie działalności zagraża istnieniu prowadzonego przedsiębiorstwa. Odebranie licencji może doprowadzić do restrukturyzacji, a w najgorszym przypadku do upadłości firmy. Brak licencji powoduje niemożliwość prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, co wiąże się nierozerwalnie z utratą płynności finansowej i upadkiem przedsiębiorstwa. Utrata płynności finansowej może doprowadzić do redukcji zatrudnienia, wyprzedaży majątku przedsiębiorstwa i utraty możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, co można zakwalifikować jako niebezpieczeństwo spowodowania skutku, który byłby trudny do odwrócenia w razie ewentualnego późniejszego zakwestionowania przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji rozpoznając ten wniosek przypomniał na wstępie, że obowiązkiem strony, która wnosi o udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest przedstawienie Sądowi tez, twierdzeń oraz dokumentów, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu, skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji na prowadzenie transportu nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej, szczególnie w sytuacji, gdy w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa skarżącego znajduje się między innymi działalność transportowa. Pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa na skutek cofnięcia licencji nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Nie musi również doprowadzić do redukcji zatrudnienia, wyprzedaży majątku przedsiębiorstwa i utraty możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie działalności przedsiębiorstwa albo jego restrukturyzacja nie oznacza zatem zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący domagał się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że nie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w świetle przedstawionego materiału dowodowego taka groźba jest jak najbardziej realna. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powołał się na argumenty tożsame z tymi, na które powoływał się uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to jest, że cofnięcie licencji może spowodować wyrządzenie znacznej szkody, lub trudnych do odwrócenia skutków. Podał, ilu pracowników zatrudnia i jaki jest miesięczny koszt związany z prowadzeniem przedsiębiorstwa transportowego, załączając zestawienie faktur VAT sprzedażowych i kosztowych za okres od połowy stycznia do połowy kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co zasługuje na szczególne podkreślenie w sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W świetle powołanego przepisu to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia negatywnych następstw wykonania aktu lub czynności. Tym samym wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. O znacznej szkodzie, można mówić, jeżeli nie będzie mogła być ona wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). Wobec powyższego, strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie uznał zasadności złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej ze względu na brak wykazania okoliczności obrazujących sytuację skarżącego. Skarżący w uzasadnieniu zażalenia nie podważał prawidłowości przyjęcia, że tylko konkretne dane przedstawione we wniosku mogłyby dać Sądowi I instancji możliwość dokonania oceny wniosku i ewentualnie wtedy dopiero uznać go za skuteczny. W zażaleniu, podobnie jak we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobnił przy tym, że jej wykonanie doprowadzi do zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu ograniczył się do sformułowania żądania - nie uzasadniając go, nie wskazując w czym upatruje możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdził jedynie, że cofnięcie licencji na prowadzenie działalności zagraża istnieniu prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, oraz że odebranie licencji może doprowadzić do restrukturyzacji, a w najgorszym przypadku do upadłości firmy. Nie przedstawił przy tym (poza zestawieniem faktur sprzedażowych i kosztowych za okres od połowy stycznia do połowy kwietnia 2018 r.) żadnych dokumentów, z których wynikałaby np. liczba zatrudnianych przez skarżącego pracowników. Nie tylko we wniosku, ale także w zażaleniu skarżący nie wykazał przy tym, jaka aktualnie jest jego kondycja finansowa. Tym samym nie wykazał on, czy rzeczywiście brak zastosowania ochrony tymczasowej w tym postępowaniu skutkowałby wystąpieniem konsekwencji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu nie wskazał też jakichkolwiek okoliczności dotyczących jego indywidualnej sytuacji, które pozwalałyby uznać, że wykonanie decyzji wywoła nieodwracalne, czy trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie wykazał bowiem ani swojej sytuacji majątkowej ani wpływu, jaki może mieć na nią wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. czy wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Jak trafnie zauważył WSA toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji na prowadzenie transportu nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej, biorąc pod uwagę, że w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa skarżącego, co on sam przyznaje, znajduje się między innymi działalność transportowa. Dopiero takie wykazanie w połączeniu z rzetelnym ujawnieniem sytuacji majątkowej umożliwiłoby Sądowi I instancji dokonanie oceny, czy wykonanie zaskarżonej decyzji istotnie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przedmiocie nie przewidują po stronie Sądu - tym bardziej jeżeli skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczność uwzględnienia całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji miałby się domyślać, doszukiwać, jakie dowody chciano by przedstawić, aby wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (vide m.in. postanowienie NSA: z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2096/17, z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 657/17 oraz z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II GZ 124/17). W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym bardziej powołanego w petitum zażalenia art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który przecież nie mógł stanowić i nie stanowił podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. brak uprawdopodobnienia we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zajścia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, stanowiło przeszkodę dla jego uwzględnienia. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zostało przez skarżącego skutecznie zakwestionowane. Jednocześnie należy zauważyć, że sąd ma stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. możliwość zmiany bądź uchylenia w każdym czasie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.