II OSK 3265/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 274/18 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 274/18 oddalił skargę S. P.(dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z [...] grudnia 2017 r. znak [...] o ustaleniu dla skarżącego jednorazowej opłaty w wysokości 26.390,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki oznaczone nr [...] i nr [...], obręb W., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Witoszów Dolny zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Świdnica z 29 grudnia 2005 r. nr XLVII/488/2005. Sąd I instancji stwierdził, że sporządzone przez biegłą operaty szacunkowe nie zawierają niejasności i wątpliwości. W operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowa wyjaśniła, że w analizie rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne uwzględniono jedenaście transakcji, których przedmiotem były nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenionej, położone w obrębach ewidencyjnych gminy Ś.. Natomiast analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwagi na fakt, że nieruchomość na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała powierzchnię 1,41 ha, a także w celu wyeliminowania transakcji związanych ze wzrostem cen związanych z przeprowadzonym podziałem nieruchomości – przedmiotem analizy rynku były transakcje nieruchomościami o jak największych powierzchniach. W związku z powyższym rozszerzono badany rynek na obszar całego powiatu świdnickiego, na którym zanotowano transakcje większymi nieruchomościami podobnymi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego transakcje przyjęte przez biegłą do porównania pozwalają z większym prawdopodobieństwem określić wartość rynkową nieruchomości, niezależnie od celu dokonywanej wyceny. Dodatkowo skarżący nie skorzystał z możliwości zlecenia i przedłożenia operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego ani z możliwości przedstawienia operatu szacunkowego wykorzystanego w sprawie do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd I instancji nie podzielił też twierdzeń skarżącego o błędnym ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem ww. planu miejscowego. Przeczą temu dokumenty powoływane przez rzeczoznawcę, dane zawarte w ewidencji gruntów, treść opinii urbanistycznej sporządzonej w sprawie i treść oświadczenia skarżącego z 7 czerwca 2010 r., w którym stwierdza, że ww. nieruchomość w okresie luki planistycznej była wykorzystywana na cele rolnicze. Natomiast z opinii urbanistycznej wynika m.in. że w okresie luki planistycznej tj. w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 13 kwietnia 2006 r., działka nr [...] w W. nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a w jej sąsiedztwie nie było żadnej działki zabudowanej, co wyłączało możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie: 1) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) poprzez błędną ocenę, że organy prowadziły postępowanie w sposób zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdy w rzeczywistości tak nie było, a konkretne zarzuty co do stanowiska w tym zakresie zostaną rozwinięte w uzasadnieniu; - art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego są niewadliwe i nierzetelne, gdyż w rzeczywistości nie spełniają wymogów poprzez dokonanie wyceny dwóch nieruchomości powstałych po podziale działki nr [...], a nie jednej nieruchomości, która istniała w dacie ustalenia renty planistycznej oraz ustalenia wartości tych działek w oparciu o nieporównywalne dane; - art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 Kpa przez błędne przyjęcie, że w trakcie postępowania w sprawie biegły nie jest zobowiązany do zapewnienia właścicielowi szacowanej nieruchomości uprawnień strony, polegających na możliwości udziału w oględzinach; 2) prawa materialnego: - art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), przez błędną wykładnię tych przepisów - wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego została przez rzeczoznawcę sprowadzona do powierzchni działek po podziale tj. do działek nr [...] i nr [...], podczas, gdy działki o takich numerach i powierzchniach wówczas nie istniały, a także bezpodstawne naliczenie skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy wartość ta nie wzrosła, gdyż faktycznie: nieruchomości położone w W. wobec braku planu w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 22 lutego 2006 r. przeznaczone były na cele mieszkaniowe oraz wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem; - art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: ugn), poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości przez biegłego spełniają wymóg porównywalności i pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa)). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36 - 37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r., sygn. II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r., sygn. II OSK 1540/20). 3.5. Ponadto należy podkreślić, że to organ gminy jest dysponentem roszczenia z tytułu ulepszenia planistycznego i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności (wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1542/19). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje podejście przyjęte w przedmiotowej sprawie i zastosowanie art. 37 ust. 1 upzp poprzez objęcie wyceną tylko części nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie miejscowego planu, a przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w istocie ograniczenie zakresu wyceny. 3.6. W świetle powyższego drugorzędne znaczenie ma czy przedmiotem wyceny od strony formalnej jest działka pierwotna, czy też wycena jest ograniczona zakresowo do jej części. Fundamentalne znaczenie ma natomiast to aby przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględniać czynników, które zaistniały po wejściu w życie planu miejscowego. Jak zasadnie uznał to Sąd I instancji, podejście przyjęte przez biegłą, to jest sporządzenie wyceny wprawdzie "nowopowstałych" działek nr [...] i nr [...], ale przy uwzględnieniu, że na dzień uchwalenia planu (jak i na dzień jego wejścia w życie) powierzchnia nieruchomości wynosiła 1.41 ha, nie stanowi naruszenia art. 37 ust. 1 upzp. W operatach szacunkowych biegła uzasadniła taki zakres wyceny i wskazała, że przedmiotem analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną były nieruchomości o jak największych powierzchniach. Ważne jest to, że szacowane "nowe działki" nie posiadają różnych cech rynkowych, zaś cena wycenianej nieruchomości została przyjęta w identycznej wartości tj. 33 zł za 1m2 właśnie z uwagi na to, że zostały wydzielone z działki nr [...]. Argumenty skarżącego byłyby zasadne, w sytuacji kiedy biegły określiłby odmiennie wartość 1m2 poszczególnych działek ewidencyjnych wydzielonych po wejściu w życie planu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie występuje. 3.7. Całkowicie błędne jest przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko co do tego, że ww. nieruchomości wobec braku planu w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 22 lutego 2006 r. faktycznie przeznaczone były na cele mieszkaniowe. Przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Dodatkowo znajdująca się w aktach administracyjnych opinia urbanistyczna (k. 335) potwierdza, że w świetle art. 61 upzp i braku uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie było możliwości uzyskania warunków zabudowy w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej. Możliwość realizacji budownictwa zagrodowego jest przy tym immanentną cechą nieruchomości rolnych nieobjętych planem (art. 61 ust. 4 upzp), musi ono jednak posiadać funkcjonalny związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17). 3.8. Wobec powyższych ustaleń nie sposób Sądowi I instancji zarzucić błędnej wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 upzp. 3.9. Również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadny tj. naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości przez biegłego spełniają wymóg porównywalności i pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomość. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 4 pkt 16 ugn. Subiektywne poglądy osoby niemającej wiedzy specjalistycznej zawarte w skardze kasacyjnej na temat tego jakie błędy metodologiczne zostały popełnione nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej. Zgłoszone zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł zostać oceniony na wniosek skarżącego w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego jednak skarżący nie uczynił. 3.10. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa przepisów postępowania, wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 Kpa oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa są zatem niezasadne. 3.11. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 Kpa poprze uznanie, że biegły nie jest zobowiązany do zapewnienia właścicielowi szacowanej nieruchomości uprawnień strony, polegających na możliwości udziału w oględzinach. Takich oględzin nie dokonywał organ w trakcie postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 Kpa, a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest konieczne, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 Kpa (wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1390/14; z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 409/18). 3.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. 3.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.