I GSK 3178/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. na postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 394/18 w zakresie odrzucenia skargi na czynność Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów na rok 2018 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 394/18 odrzucił skargę I. K. na czynność Wójta Gminy K. z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów na rok 2018. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że skarżąca wniosła skargę na czynność Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2018 r. polegającą na ogłoszeniu podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów na rok 2018. Powyższą czynność dokonano na podstawie zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w myśl art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej: ustawa o finansowaniu zadań oświatowych). W skardze skarżąca wskazała, że na podstawie art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zaskarżona czynność stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stąd podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W opinii Sądu I instancji zaskarżona czynność nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, interpretacją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Podobnie zdaniem Sądu czynność, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie spełnia tego warunku. Zaskarżoną czynnością ustalono co prawda podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli, ale nie odniesiono jej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów. Nie nastąpiło zatem władcze rozstrzygnięcie o ich prawach i obowiązkach. Kontroli podlega zaś jedynie czynność organu dotującego polegająca na ustaleniu wysokości lub przyznaniu dotacji konkretnemu podmiotowi (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 3285/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego orzeczenia i wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności administracyjnej przekazania skarżącej dotacji w nieprawidłowej wysokości w maju 2018 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I naruszenie przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na uznanie, że zaskarżona czynność nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niezgodność orzeczenia i rozbieżność z orzecznictwem sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach, a w szczególności z własnym postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt. III SA/Po 148/18 w sprawie skargi tej samej skarżącej oraz postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 412/18 - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 2, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez odrzucenie skargi i brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na podstawie art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskutek uznania, że czynności skierowane do ogólnego adresata nie podlegają kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy skarga została skierowana co do innej czynności, niż ustalono w uzasadnieniu; - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że czynności określone w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowią żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie są skierowane do konkretnego, indywidualnie oznaczonego adresata; - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, to jest przyjęcie, że skarga dotyczyła czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji oraz, że nie odnosiła się do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, wskutek czego nie nastąpiło władcze rozstrzygnięcie o ich prawach i obowiązkach; w rzeczywistości skarga zaś dotyczyła ustalenia i wypłacenia konkretnemu podmiotowi – skarżącej, dotacji za miesiąc maj w nieprawidłowej wysokości, co spełnia przesłanki uznania tej czynności ze określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i winno prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia skargi; - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie zaskarżenia aktu organu administracji polegającego na czynności ustalenia dla skarżącej i wypłacenia skarżącej kwoty dotacji w nieprawidłowej wysokości w maju 2018 r. - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, gdy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, to jest brak rozpatrzenia skargi w zakresie wypłacenia skarżącej kwoty dotacji w n nieprawidłowej wysokości w maju 2018 r., nawet przy uznaniu, że czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji nie podlega kontroli sądowej, - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 poprzez nieprawidłowe uzasadnienie i błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przyjętego z innej sprawy, niż wniesiona skarga i odniesienie uzasadnienia do całkowicie odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, niż rozpatrywana sprawa Naruszenia powyższe spowodowały istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd na podstawie ustalenia innego zakresu skargi, niż został on sformułowany, przyjęcia innego stanu faktycznego i w konsekwencji także innego, błędnego stanu prawnego, odrzucił skargę, podczas gdy Sąd powinien rozpoznać ją merytorycznie. II naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie podstawowej kwoty dotacji oraz jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej nie spełnia warunku do badania przez sąd administracyjny zgodnie z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami jest to czynność administracyjna określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegającą kontroli na podstawie art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; - art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 47 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji zastosowanie co do czynności ustalenia wysokości dotacji (określonej w art. 12 ust. 1) i określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a brak zastosowania przepisu art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych do konkretnej zindywidualizowanej czynności ustalenie wysokości i przekazania dotacji konkretnemu odbiorcy, to jest organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole - art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez brak zastosowania tego przepisu w rozpatrzeniu zaskarżonej czynności przekazania skarżącej dotacji w nieprawidłowej wysokości w maju 2018 r. w związku z ustaleniem jej wysokości dokonanej w miesiącu kwietniu 2018 r. i wypłacenia w dniu 7 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy czynność Wójta Gminy K. polegająca na ogłoszeniu podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów na rok 2018 na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podlega kontroli sądów administracyjnych. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżącej jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność burmistrza polegająca na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów na rok 2018 o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o: 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności (postanowienia NSA z dnia: 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2193/18, 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17). Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010). Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej czynności nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji o której mowa w art. 12 tej ustawy, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji. Akcentowanie przez skarżącą, że dotacja dotyczyła konkretnego miesiąca tj. maja jest błędne, bowiem ogłoszenie nie było skierowane wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej postawy do zaskarżenia czynności Wójta Gminy K. w przedmiocie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej nie stanowi również art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten wskazuje katalog czynności podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji które stanowią czynność z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W katalogu tych czynności nie wymieniono czynności ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie art. 46 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.