I SA/Rz 469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędzia WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r.: nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Rz 469/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] marca 2018r. nr [...] "o umorzeniu postępowania", którą wymieniony organ: 1) na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 30 i 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1778 ze zm.; dalej: ustawa) odmówił wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w zakresie umorzenia składek na: ubezpieczenia społeczne za okres: od 08.2002r. do 11.2002r., 04.2003r., 06.2003r., 07.2003r. w kwocie 565,25zł i ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 08.2002 do 11.2002r. w kwocie 190,24zł – za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2) na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 ustawy odmówił wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w zakresie umorzenia należności na: ubezpieczenia społeczne za okres: od 08.2002r. do 11.2002r., 04.2003r., 06.2003r., 07.2003r. w łącznej kwocie 1 280,89zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 540,89zł; odsetek od składek finansowanych przez płatnika i osoby ubezpieczone na dzień 30 stycznia 2018r. (zgodnie z wpływem wniosku – 740zł); fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 08.2002r. do 11.2002r., 07.2003r. – w łącznej kwocie 183,78zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 79,78zł i odsetek od składek finansowanych przez płatnika naliczonych na dzień 30 stycznia 2018r. (zgodnie z wpływem wniosku) – 104,00zł – za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS podał, że A. S. wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek przeniesionych decyzją ZUS z dnia [...] października 2012r. znak [...], nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym w dniu 3 listopada 2009r. płatniku składek – P. S. ZUS postanowił odmówić wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek – z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku (art. 30 ustawy). Brak jest również podstaw prawnych do umorzenia nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, ponieważ w trybie art. 28 ust. 3a ustawy można umorzyć jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję ZUS z dnia [...] marca 2018r. wniosła A. S. – działając poprzez pełnomocnika – matkę I. S. W skardze wskazano, że Skarżąca zaskarża decyzję w punkcie 2 w części dotyczącej odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne finansowane przez płatnika i osoby ubezpieczone, naliczone na dzień 30 stycznia 2018r. w wysokości 740zł oraz w części dotyczącej odsetek od składek na fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, finansowanych przez płatnika za pracowników, naliczonych na dzień 30 stycznia 2018r. w wysokości 104zł. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 30 ustawy poprzez błędną wykładnie przepisu i nietrafne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do umarzania pozostałych elementów należności z tytułu składek, w tym odsetek od składek, - art. 24 ust. 9 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, zgodnie z którym to przepisem odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niedokonanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyjątek określony w art. 30 ustawy odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i musi być interpretowany w sposób ścisły (wyrok WSA w Gliwicach z 29 października 2009r. – III SA/Gl 686/09). Zawarte w omawianym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Z kolei art. 28 dotyczy umarzania nie tylko samych składek, lecz należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 31 października 2007r. V SA/Wa 1816/07). Dodać należy, że z mocy art. 24 ust. 9 ustawy odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek. W uzasadnieniu skargi przedstawiono również okoliczności faktyczne dotyczące powstania zaległości z tytułu należności ZUS A. S., wskazując argumenty do umorzenia tych zaległości, a jednocześnie wskazując że organ nie rozważył wszystkich elementów, które mają wpływ na ocenę zasadności wniosku o umorzenie tj. sytuacji majątkowej Skarżącej, a także względów prawnych związanych z przyjęciem spadku po ojcu Skarżącej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 ustawy oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami została bezwzględnie wyłączona; płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek (wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006r. III UK 84/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008r. II GSK 451/07). Z mocy art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sformułowanie użyte w tym przepisie odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem dotyczy należności składkowych "ubezpieczonych". Ewentualne umorzenie należności (tj. składek i odsetek) z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko a podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy, a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy, natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a jest wykluczone. Brak więc było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w sprawie umorzenia składek i odsetek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyjątek przewidziany w tym przepisie – z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji – nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. normuje, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Na wstępie Sąd zauważa, że organ zredagował zaskarżoną decyzje w ten sposób, że określił ją jako decyzję o umorzeniu postępowania, zaś w jej podstawie prawnej powołał art. 61a § 1 K.p.a. i w rozstrzygnięciu użył sformułowania "odmawia wszczęcia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość". Sąd zauważa tę wadliwość, chociaż gdyby było to jedyne naruszenie przepisów, to nie stanowiłoby podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia adresata decyzji jednak zauważona nieprawidłowość ma istotne znaczenie i pozostaje w opozycji do ustawowego nakazu, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), czy też, że powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Zasygnalizowana norma z art. 11 K.p.a. uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. (też wyżej przytoczone) nakładają na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ex cathedra. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata. W kontekście skargi – odnośnie pkt 2 zaskarżonej decyzji – w uzasadnieniu organ odmówił wszczęcia postępowania argumentując – "Brak jest również podstaw prawnych do umorzenia nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, ponieważ w trybie art. 28 ust. 3a w/w ustawy można umorzyć – jak też wskazuje sam przepis – jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikami składek". Nie budzi wątpliwości Sądu, że przytoczony fragment uzasadnienia decyzji nie spełnia wyżej podanych obowiązków ustawy w zakresie sporządzania decyzji i ich uzasadnienia. Niezależnie od powyższego i od zarzutów skargi Sąd zauważa, że systematyka i przepisy K.p.a., przy uwzględnieniu przepisów ustawy (art. 83 b ust. 1) przewidują wydanie decyzji tylko i wyłącznie wtedy, gdy organ rozpatrzył sprawę i decyzja zawiera jej rozstrzygniecie lub zachodzi procesowa sytuacja implikująca potrzebę wydania decyzji – jako równoważnik postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zakazane jest wydawanie decyzji w innych sytuacjach lub wydawanie decyzji tylko, co do części żądania (wniosku), z wyjątkiem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy albo wymogami prawnymi. Przenosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy Sąd zauważa, że organ niezależnie od odmowy wszczęcia postępowania w zakresie – jak to opisano w pkt 2 zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2018r. Nr [...] (I SA/Rz 470/18) odmówił umorzenia składek i odsetek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych – w takim samym zakresie, odnosząc się merytorycznie do wniosku w kontekście art. 28 ustawy, z wyjątkiem ust. 3a. Prawidłowe procedowanie powinno przejawiać się, że zbędnym było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy istnieje inna podstawa do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Wtedy w decyzji odmawiającej umorzenia, należy zamieścić argumentację, co do braku możliwości rozpatrzenia wniosku w oparciu o inną podstawę prawną (art. 28 ust. 3a ustawy). Sąd na tym etapie nie przesądza czy takie stanowisko jest merytorycznie zasadne. Jak już wyżej wskazano organ nie wyjaśnił podstawy zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający, a poprzez to Sąd nie może dokonać jej kontroli, przy jednoczesnym podkreśleniu, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do zastępowania organu; sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 30 ustawy, gdyż stanowił on podstawę odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, a Skarżąca wykładając ten przepis przedstawia tezę, że nie ma on zastosowania do odsetek za zwłokę i kosztów egzekucyjnych. Również zarzuty podniesione przez Skarżącą dotyczące nierozważenia wszystkich argumentów przemawiających za umorzeniem zaległości nie mogą być skuteczne w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja – ze swojej istoty – nie mogła zawierać merytorycznej oceny wniosku z 30 stycznia 2018r. Reasumując dostrzeżone niedostatki natury procesowej, a w szczególności szczątkowe, nieprzekonujące uzasadnienie zobowiązywały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organ jest zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Końcowo – celem wyjaśnienia – Sąd wskazuje, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku organu w zakresie kosztów zastępstwa procesowego – w wypadku oddalenia skargi (art. 199 i art. 200 P.p.s.a.).