III FSK 527/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 389/18 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008 r. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 389/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA") oddalił skargę I.P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 13 marca 2018 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2008 r. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku Skarżąca zaskarżyła go w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego a to art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej: "u.p.o.l."), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to brak poczynienia ustaleń co do posiadania samoistnego przez zakład górniczy, który dysponuje koncesją na wydobywanie kopalin lub też prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze górniczym Z., pozwoleniem budowlanym i decyzją użytkowania budowli [...] Z., na którym jest położona również działka objęta postępowaniem podatkowym - co skutkuje nałożeniem podatku od prowadzonej działalności gospodarczej a nie podatku za grunt rolny; II. naruszenie prawa materialnego a to art. 2 ust. 2 u.p.o.l. oraz art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. Nr 52, poz. 268 ze zm.), przez przyjęcie że grunty zajęte na lokalizację budowli i eksploatację przez Zakład Górniczy [...] Z. nie są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej; IlI. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 14 § pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 § 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: "P.g.k.") w zw. z art. 194 § 1,2 i 3 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "o.p.") - w wyniku naruszenia przez organy podatkowe przepisów postępowania a to nieprzeprowadzenia dowodów z innych rejestrów publicznych a to danych [...] Urzędu Górniczego w K., które pozostają w sprzeczności z danymi Ewidencji Gruntów i Budynków - w zakresie przeznaczenia gruntów, użytkowania oraz Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie który prowadzi, rejestr obszarów i terenów górniczych na obszarze Polski oraz brak uwzględnienia treści dokumentów urzędowych, tj.: koncesja na wydobywanie kopaliny a to gazu ziemnego, plan mchu [...] Z., wskazanie lokalizacyjne, pozwolenie budowlane i plan zagospodarowania złoża; błędne przyjęcie że koncesja na wydobywanie kopaliny jest tożsama z zakresem koncesji na przesył paliwa gazowego i że na grancie nie ma budowli Zakładu Górniczego łącznie z gruntem zajętym dla tej budowli i jej eksploatacji; IV. naruszenie przepisów postępowania a to art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. wz. z: art. 233 § 1 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej jako: "k.p.c.") - w wyniku dopuszczenia dowodu z danych zawartych na nośniku DVD a to dokumentacji przedłożonej przez P. S.A. w W. przed [...] Dyrektorem Ochrony Środowiska - a jak wynika z akt sprawy dowód ten został zniszczony po złożeniu do akt sądowych w nieznanym czasie co budzi wątpliwości czy skład orzekający zapoznał się z przedmiotowym dowodem; V. naruszenie przepisów postępowania a to art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."), przez przyjęcie w poczet materiału dowodowego protokołu oględzin z dnia 26 czerwca 2014 r., który to protokół dotyczy sytuacji po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie i nie dotyczy przedmiotowego roku podatkowego. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opracowania sporządzonego przez specjalistów do spraw bezpieczeństwa: "Analiza terenów pól górniczych należących do Kopalni Gazu Ziemnego "Z." w R. pod kątem Bezpieczeństwa i Higieny pracy dla wszelkiej działalności prowadzonej na tym terenie" - na okoliczność, że działka nr [...] jest wykorzystywana na działalność gospodarczą. SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z poźn. zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w dniu 5 maja 2022 r., w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów, tego na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia prawa procesowego - wskazanie także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyroki NSA: z 19 grudnia 2019 r., I FSK 2013/19; z 18 stycznia 2018 r., I FSK 667/16; z 13 września 2017 r., I FSK 2253/15; z 1 lipca 2014 r., I FSK 1041/13). W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez WSA oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Co prawda WSA w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 192/15, uchylił zaskarżoną w sprawie decyzję, jednak przesądził wszystkie istotne kwestie, które na obecnym etapie postępowania neguje Skarżąca. WSA stwierdził bowiem wyraźnie, co następuje: "nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy organy dopuściły się obrazy przepisów prawa procesowego, czy też uchybiły przepisom prawa materialnego w zakresie wymiaru podatku w odniesieniu do nieruchomości rolnej będącej własnością Skarżącej". Decyzja uchylona została natomiast w związku z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego przy wymiarze podatku od budowli w postaci kiosku (pawilonu) handlowego będącego przedmiotem własności Skarżącej. NSA wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II FSK 3042/15, podtrzymał stanowisko WSA. Tym samym obecnie zarzuty naruszenia prawa materialnego – którymi związany pozostaje NSA – nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Rozstrzygnięciu w tym zakresie – a to na mocy art. 170 p.p.s.a. – przysługuje bowiem walor prawomocności. Podobnie należy traktować zarzut naruszenia przepisów postępowania, skupiony wokół przepisu art. 194 o.p. Skarżąca próbuje podważyć ustalenia faktyczne, które zostały prawomocnie przesądzone. Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 106 § 3 oraz § 5 p.p.s.a. (oraz przepisach k.p.c.) wyjaśnić należy, że zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, iż chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18). Przypomnieć tutaj należy, że w zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, iż dokumenty przełożone przez Skarżącą do akt sprawy, w tym dokumenty w formie elektronicznej, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. WSA stwierdził, iż są one "prawnie irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy". Podobnie WSA ocenił wniosek o dopuszczenie dowodów z akt innych postępowań, wyjaśniając, iż wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje znajdowały się w jej aktach. Wobec braku odniesienia się do tych kwestii w ramach omawianego zarzutu, a także mając na uwadze, że kluczowe w sprawie kwestie zostały przesądzone, nie sposób uznać jego zasadność, zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę konieczność wskazania przez stronę istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia o charakterze procesowym (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., nie mógł zasługiwać na uwzględnienie w sytuacji, gdy organy nie mogły zastosować w sprawie drugiego z przepisów – w niniejszej sprawie działały bowiem na podstawie Ordynacji podatkowej, a nie k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Anna Dalkowska Sławomir Presnarowicz