I OSK 2345/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 252/16 w sprawie ze skargi J.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Ol 252/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę J.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]w przedmiocie usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.S. pismem datowanym na dzień 11 stycznia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na akt z zakresu administracji publicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]polegający na odmowie usunięcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Odmowa zmniejszenia liczby punktów przez organ nastąpiła z uwagi na to, że przed odbyciem szkolenia przypisana skarżącemu liczba punktów przekroczyła 24. Skarżący zakwestionowanej czynności zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie tego przepisu i odmowę usunięcia z ewidencji punktów, pomimo tego, że skarżący na własny koszt uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a odbycie szkolenia potwierdzone zostało zaświadczeniem z dnia 21 września 2015 r. W ocenie skarżącego przepis art. 130 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym w sposób jasny i kategoryczny formułuje zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a jedyny wyjątek dotyczy kierowców posiadających prawo jazdy przez czas krótszy niż rok. Upoważnienie wynikające z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy nie zawiera delegacji do dookreślenia osób, wobec których odjęcie punktów pomimo odbytego szkolenia nie jest dopuszczalne. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozbawia możliwości zmniejszenia liczby punktów w związku z odbytym szkoleniem, pomimo braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Dlatego też w ocenie skarżącego przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 ustawy, a w związku z powyższym również zaskarżony akt powołujący się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia naruszył przepis prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że została ona wywiedziona po terminie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że podmiotem, któremu ustawodawca powierzył zadanie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest policja. Podmiot ten ma dokonać oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie winien stwierdzonemu naruszeniu przyporządkować właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wprowadzić daną liczbę punktów do ewidencji. Punkty wpisane za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Zmniejszenie liczby punktów, a więc ich usunięcie z ewidencji powoduje również odbycie przez kierowcę na własny koszt szkolenia (art. 130 ust. 3). Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu przypisywania punktów i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego zawarte zostały, na podstawie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W myśl § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że z uwagi na treść przytoczonych przepisów prawa, w sytuacji skarżącego – pomimo odbycia przez niego szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – nie jest możliwe zmniejszenie liczby przypisanych punktów o 6. Sąd podkreślił, że okoliczność przekroczenia liczby 24 punktów przypisanych za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego jest bezsporna. Skarżącemu za 5-krotne naruszenie tychże przepisów w okresie od 28 sierpnia 2014 r. do 21 sierpnia 2015 r. przyznano łącznie 28 punktów. Tak więc w dacie odbycia szkolenia czyli w dniu 19 września 2015 r. skarżący miał przypisane ponad 24 punkty. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby przypisanych punktów, to musi się ono odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Dalej Sąd zauważył, że skarżący neguje zasadność zapisów rozporządzenia, powołując się na brak delegacji ustawowej do przyjęcia unormowania zawartego w § 8 ust. 6, powołując się również na orzeczenia sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że jeżeli w latach poprzednich w stanowiskach sądów administracyjnych istniały pewne rozbieżności co do przekroczenia delegacji ustawowej zapisem § 8 ust.6 rozporządzenia, to obecnie sposób oceny tego zagadnienia ocenić należy jako jednolity i nie budzący w judykaturze wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 763/12 powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że legalność aktu jest uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może być więc on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Zakwestionowany przepis rozporządzenia oceniać zatem należy nie tylko z uwzględnieniem treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu jakiemu służyć miał ten akt prawny. Celem zawartym w ustawie Prawo o ruchu drogowym było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak i ich dyscyplinowaniu. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą określone konsekwencje. Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art. 130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Przepis § 8 pkt. 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym liczby punktów przydzielonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punków karnych nie przekroczyła 24. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i stwierdzenie, iż organ słusznie odmówił skarżącemu usunięcia z ewidencji 6 pkt punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego po uprzednim przekroczeniu przez skarżącego granicy 24 punktów (pomimo faktu, iż skarżący na własny koszt uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego), i tym samym zaaprobowanie działania organu na podstawie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, pomimo rażącej sprzeczności tego przepisu rozporządzenia z przepisem wyższej rangi prawnej tj. z art. 130 ust. 3 ustawy oraz pomimo faktu, iż przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany wbrew upoważnieniu ustawowemu zawartemu w przepisie wart. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy lub z przekroczeniem tego upoważnienia ustawowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu o odmowie usunięcia punktów z ewidencji, lub uznanie uprawnienia skarżącego do usunięcia przez organ punktów z ewidencji, bądź zobowiązanie organu do usunięcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zw. z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. znajduje oparcie w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czy też wykracza poza ramy wskazanej delegacji ustawowej, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu należy przypomnieć, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach, który akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40;). Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1). Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 p.r.d. lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w powyższym przepisie, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 p.r.d.). Natomiast art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Zauważyć przy tym trzeba, iż w przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższej delegacji stanowi przywołane uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, iż rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami p.r.d. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące powyższe stanowisko jest w tej materii konsekwentne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 p.r.d., który wskazuje, iż przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który wielokrotnie formułował tezę, iż ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012; z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1552/11, sygn. akt I OSK 2515/14, z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2420/15). Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. W tej sytuacji nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej, które skupiały się na podważeniu legalności wskazywanych przepisów rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.