II SAB/Ke 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi [...] Polska Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do dokonania czynności w postaci wydania zaświadczeń o samodzielności lokali w sprawie znak: [...], w terminie 7 dni od zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, z tym, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz [...] Polska Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K., na postanowienie Prezydenta Miasta z [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności 19 lokali mieszkalnych, (w tym 11 wraz z pomieszczeniami przynależnymi) i 1 lokalu usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, położonym na działkach nr ewid.: [...]/3, [...]/5, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10, [...]/11, [...]/13, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/13, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...]/9, w obrębie 008 przy ul. [...] w K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa: 1. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i w to miejsce orzekło o wydaniu [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K, przy ul. [...] 1 zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o żądanej treści 2. zleciło wykonanie czynności materialno-technicznych Prezydentowi Miasta w terminie 14 dni od daty otrzymania wydanego postanowienia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wszystkie wskazane we wniosku Spółki lokale znajdują się w budynku, objętym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami: hotelowymi, o charakterze sportowym - fitness, siłownia, handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 800 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym około 55 miejsc postojowych oraz nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego zespołu budynków usługowo-sportowych, poprzedzoną decyzją o warunkach zabudowy dla tego samego zakresu przedsięwzięcia. Zarówno w projekcie zagospodarowania działki, jak i w opisie technicznym projektu budowlanego stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę powyższej inwestycji, budynek ten podzielony jest na segmenty oznaczone literami: A,B,C i D. Nie jest rzeczą sporną, że każdy z segmentów stanowi część całego przedsięwzięcia. Wskazane we wniosku o wydanie zaświadczenia lokale znajdują się wyłącznie w segmencie C, objętym pozwoleniem na użytkowanie. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 października 2010 r., Prezydent Miasta, w punkcie 5-tym warunków orzekł, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Organ II instancji stwierdził, że inwestor uzyskał decyzję PINB dla Miasta K. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego - etapu I - oznaczonego literą B, wybudowanego na działce nr ewid. [...]/8 przy ul. [...] w K. oraz decyzję z [...] o pozwoleniu na użytkowanie obejmujące część budynku mieszkalnego wielorodzinnego - etapu I - oznaczonego literą C oraz zjazdem z ul. [...] wybudowanego na dz. nr ewid. [...]/7, [...]/18,[...]/18 i [...]/7 obręb 0008 przy ulicy [...] w K. Wydając pozwolenie na użytkowanie dla segmentu B i C (części B budynku i część budynku) organ nadzoru budowlanego potwierdził urzędowo, że ta część budynku wybudowana jest legalnie, spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i może być bezpiecznie użytkowana. Decyzja ta wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem niewątpliwie część obiektu, w którym znajdują się wskazane we wniosku lokale, jest oddana do użytku funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie wydane zostało na wniosek inwestora - w części dokładnie określonej we wniosku, stanowiącej element całości. W takim też zakresie organ specjalistyczny wydał pozwolenie na użytkowanie. Bezspornym jest, że na podstawie tej decyzji inwestor ma prawo użytkować, zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz decyzją o warunkach zabudowy oznaczoną część obiektu budowlanego oraz to, że w tej części budowa obiektu została zakończona i jest legalna. Organ dodał, że inwestor nie wystąpił o wydanie zaświadczenia dla lokali, które nie są objęte powyższą decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W takich okolicznościach brak jest podstawy prawnej do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, a organ I instancji uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy naraża się na zarzut bezczynności. W piśmie z 17 kwietnia 2018 r. [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Kielcach wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielce skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali. Skarżąca Spółka domagała się, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w terminie 3 dni wnioskowanych zaświadczeń; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w maksymalnej wysokości 42.715,10 zł oraz przyznał od Miasta na rzecz strony skarżącego sumę pieniężną w maksymalnej wysokości 21.357,55 zł, gdyż analizowany przypadek jest szczególnie drastycznym przykładem zwłoki organu. W uzasadnieniu autor skargi podał, że SKO postanowieniem z [...], zobowiązało Prezydenta Miasta do wydania zaświadczeń o żądanej treści w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. Mimo to Prezydent postanowieniem z [...] ponownie odmówił wydania zaświadczeń. Na postanowienie to z ostrożności procesowej złożone zostało ponownie zażalenie, jednak z zastrzeżeniem, że co do zasady postanowienie z [...]powinno zostać uznane za niebyłe, zaś organ wydając je pozostaje do dnia dzisiejszego w bezczynności. Dlatego też jednocześnie złożone zostało do SKO ponaglenie z [...]. Z uwagi na powyższe wnoszący skargę podkreślił, że Prezydent Miasta nie wydając żądanych zaświadczeń, dopuścił się nie tylko bezczynności, ale również rażącego naruszenia art. 15 kpa poprzez usytuowanie swojej pozycji w zakresie orzekania ponad pozycję, jaką zajmuje organ wyższego stopnia. Prezydent w sposób bezprawny zlekceważył sentencję postanowienia SKO z [...], nie stosując się do żadnego z jego punktów i wydał postanowienie bez podstawy prawnej, do którego wydania nie miał żadnej kompetencji. Organ pierwszej instancji zamiast wykonać orzeczenie organu nadrzędnego podjął dyskusję z jego rozstrzygnięciem, czego nie przewiduje żaden przepis prawa. Tym samym Prezydent nie wydając do dnia dzisiejszego żądanego zaświadczenia pozostaje w rażącej bezczynności. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w postanowieniu z [...], SKO dysponowało kompetencją do nakazania organowi niższego stopnia wydania zaświadczeń o żądanej treści, choć nie mogło samo ich wydać. Potwierdza to chociażby treść wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/12. Zdaniem wnoszącego skargę, SKO przeprowadziło swoją procedurę dokładnie według zaleceń tego wyroku. Dodatkowo prawidłowość tego działania potwierdza treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 roku, sygn. akt I OPS 2/09. W ocenie skarżącego, z uchwały tej wprost wynika, że organ wyższego stopnia może swoim rozstrzygnięciem bądź to utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści bądź to orzec o obowiązku wydania zaświadczenia przez organ niższego stopnia. Nie może jedynie sam wydać takiego zaświadczenia. Idąc bowiem w ślad za argumentacją Prezydenta Miasta, zgodnie z którą Kolegium nie mogło orzec o obowiązku wydania zaświadczeń, doszłoby do absurdu, w którym organ wyższego stopnia mógłby tylko utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści albo uchylić postanowienie organu niższego stopnia bez wskazywania wytycznych, zgodnie z którymi organ ten miałby dalej postępować. To z kolei doprowadziłoby do takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ niższego stopnia lekceważąc orzeczenie organu wyższego stopnia i orzekając o jego niezgodności z prawem, ponownie wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W dalszej części skargi jej autor zawarł obszerną interpretację art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wskazał między innymi, że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest czynnością materialno-techniczną, w ramach której organ potwierdza jedynie fakt, czy dany lokal jest wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ tym samym nie ma kompetencji do stwierdzania jakichkolwiek innych okoliczności, w szczególności, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu będzie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę, czy o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący dodał, że analiza treści art. 2 ust. 2 powyższej ustawy wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej bez wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazał, że wnioskiem z 24 stycznia 2018 r., [...], Spółka z o. o. Spółka Komandytowa, z siedzibą w K. wystąpiła o wydanie zaświadczeń o samodzielności 19 lokali mieszkalnych, (w tym 11 wraz z pomieszczeniami przynależnymi) i 1 lokalu usługowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, położonym na działkach nr ewid.: [...]/3, [...]/5, [...]/7, [...]/8, [...]/9, [...]/10, [...]/11, [...]/13, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/18, [...]/13, [...]/15, [...]/16, [...]/17, [...]/3, [...]/5, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...]/9, w obrębie 008 przy ul. [...] w K. Następnie: 1. postanowieniem z [...] Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści, 2. postanowieniem z [...] Kolegium uchyliło w całości powyższe postanowienie i w to miejsce orzekło o wydaniu inwestorowi zaświadczenia o żądanej treści jak również zleciło Prezydentowi Miasta, jako organowi I instancji wykonanie czynności materialno-technicznych w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Termin wydania postanowienia upłynął [...], 3. pismem z 27 marca 2018 r. wydanym w oparciu o art. 36 §1 kpa, organ I instancji, zawiadomił wnioskodawcę o niemożności załatwienia sprawy w terminie wskazanym przez organ odwoławczy, ze względu na jej skomplikowany charakter wyznaczając termin załatwienia sprawy do 6 kwietnia 2018 r., 4. postanowieniem z [...] Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, 5. pismem z 11 kwietnia 2018 r. (doręczonym 13.04.2018 r.), wnioskodawca wniósł do SKO zażalenie na postanowienie, o jakim mowa w punkcie 4, 6. Pismem z 11 kwietnia 2018 r. (doręczonym 13.04.2018 r.), wnioskodawca wniósł do SKO ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, 7. pismem z 17 kwietnia 2018 r. (doręczonym 23.04.2018 r.), wnioskodawca, wniósł niniejszą skargę na bezczynność. Powyższy przebieg postępowania wskazuje, zdaniem organu, że skarga na bezczynność została złożona bez wyczerpanie środków zaskarżenia, gdyż została wniesiona przed rozpatrzeniem przez Kolegium ponaglenia z 13 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta, że skarga powinna zostać odrzucona, jako wniesiona przedwcześnie, wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Treść tego przepisu jest jednoznaczna. Brak jest w nim jakiegokolwiek unormowania, które pozwalałoby pod pojęciem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" rozumieć jakiś inny termin początkowy do wniesienia skargi. W szczególności przepis ten ani nie wskazuje, że datą początkową do wniesienia skargi na bezczynność jest upływ terminu do rozpoznania ponaglenia przez właściwy organ, a więc 14 dni (taką interpretację pojęcia "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" zaprezentował między innymi WSA w Kielce w postanowieniu z 18 stycznia 2018 r. w sprawie II SAB/Ke 97/17, w ślad za poglądem wyrażonym w postanowieniu WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r. sygn. IV SAB/Po 70/17 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), ani też, że datą początkową powinna być data rozpoznania ponaglenia przez organ (w sprawie II SAB/Ke 97/17 Sąd wskazuje również na tę datę, jako początek biegu terminu do wniesienia skargi). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wprowadzenie poczynając od 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie nowelizacji kpa dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. – Dz. U. poz. 935) w miejsce zażalenia na bezczynność środka w postaci ponaglenia, nie miało wpływu na zmianę dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą w sprawach prowadzonych na podstawie kpa skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wcześniejszym wniesieniu zażalenia na bezczynność. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia, zawartym w art. 52 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć - w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność (przewlekłość) - konieczność oczekiwania na rozstrzygniecie organu właściwego do rozpoznania ponaglenia. Wskazywane w uzasadnieniu w sprawie II SAB/Ke 97/17 argumenty, że w pierwszej kolejności strona powinna wyczerpać dwuinstancyjne postępowanie i że to organ wyższego stopnia, a nie Sąd powinien w pierwszej kolejności zdyscyplinować organ prowadzący postępowanie o tyle nie może stanowić argumentu, że termin do wniesienia skargi jest inny niż to wprost wynika z art. 53§ 2 b P.p.s.a., że ponaglenie nie wszczyna jakiegoś odrębnego postępowania, do którego miałby zastosowanie art. 15 kpa i przewidziana nim zasada dwuinstancyjności. Gdyby uznać, że prymat w takiej sytuacji (to jest wystąpienia przewlekłości czy też bezczynności), ma rozstrzygnięcie organu rozpoznającego ponaglenie, prowadziłoby to do poważnych wątpliwości, a mianowicie takich, czy jeżeli organ wyższego stopnia stwierdzi bezczynność organu i zakreśli mu termin do rozstrzygnięcia sprawy, to czy Sąd jest tym terminem związany i powinien oczekiwać na jego bezskuteczny upływ, aby stwierdzić, że organ jest bezczynny i zobowiązać go do dokonania czynności, ponadto, gdyby sąd uznał, że zakreślony przez organ nadrzędny termin jest zbyt długi, to czy mógłby wyznaczyć inny, krótszy termin uwzględniając skargę na bezczynność. Jednak, czy w takiej sytuacji mógłby i powinien uchylić wydane przez organ nadrzędny postanowienie w wyniku rozpoznania ponaglenia? W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kpa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 kpa. Również art. 149 P.p.s.a. regulujący treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność nie przewiduje możliwości uchylenia przez sąd postanowienia wydanego na podstawie art. 37 kpa. Mając na uwadze powyższe wątpliwości, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepisy art. 37 kpa oraz art. 52 i 53§ 2b P.p.s.a. należy odczytywać w ten sposób, że co do zasady strona, która uważa, że organ prowadzący postępowanie działa przewlekle lub jest bezczynny, powinna wnieść ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 kpa. W znacznej części wypadków taka strona nie będzie poszukiwała dalszej ochrony poprzez składanie skargi na bezczynność (przewlekłość) do sądu administracyjnego. Jeżeli jednak strona taką skargę chce wnieść chociażby z uwagi na większy wachlarz środków, jakimi dysponuje sąd uwzględniając skargę (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej, orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub uprawnienia – art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a.), może to zrobić nie czekając ani na rozpoznanie przez organ ponaglenia, ani też na upływ terminu do jego rozpoznania. W niniejszej sprawie pismo z 11 kwietnia 2018 r., zawierające ponaglenie do organu wpłynęło 13 kwietnia 2018 r., natomiast skarga na bezczynność z dnia 17 kwietnia 2018 r. wpłynęła 23 kwietnia 2018 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do jej odrzucenia jako przedwczesnej, zwłaszcza że wspomniane ponaglenie zostało rozpoznane i uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] (notatka z posiedzenia niejawnego z dnia 9 sierpnia 2018 r. i dołączone do niej odpisy dokumentów przesłanych do sprawy o sygnaturze II SAB/Ke 34/18). W dacie więc rozpoznawania skargi, ewentualna formalna przeszkoda do jej rozpoznania, na którą powołano się w odpowiedzi na skargę, już nie istniała. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy na wstępie stwierdzić należy, że kontrolując, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd uwzględnia stan istniejący na datę orzekania. W dacie orzekania w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia nie został przez Prezydenta Miasta uwzględniony, co jest okolicznością niesporną, wynikającą też z faktu wydania przez ten organ dwóch postanowień odmawiających wydania zaświadczenia, które zostały przez SKO uchylone. Skoro wniosek w sprawie wpłynął w styczniu 2018 r., nie może budzić wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności. W sprawie tej zaistniała szczególna sytuacja polegająca na tym, że Prezydent Miasta dwukrotnie odmówił wydania zaświadczenia. Po raz pierwszy powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez ten organ, że wniosek jest przedwczesny, bowiem pozwolenie na budowę dotyczyło budowy jednego budynku, a Spółka przedłożyła pozwolenie na użytkowanie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko części tego budynku. Przytoczonym na wstępie postanowieniem z [...] SKO uchyliło w całości to postanowienie i orzekło o wydaniu Spółce zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o żądanej treści, zlecając wykonanie tej materialno – technicznej czynności Prezydentowi Miasta w zakreślonym terminie. Po raz drugi odmawiając wydania zaświadczenia, w postanowieniu z [...] Prezydent podważył kompetencje SKO do nakazania mu wydania zaświadczenia i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że ponieważ brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami, a pozwolenie na budowę dotyczyło całego budynku, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia żądanej treści. Odnośnie do pierwszej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia SKO z [...],że w sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, ponieważ organem uprawnionym do wydania takiego zaświadczenia jest Starosta (w tej sprawie Prezydent Miasta), który odmawia wydania tego zaświadczenia, zaś przedstawione organowi odwoławczemu dokumenty pozwalają na ustalenie, że lokale, których dotyczy wniosek są lokalami samodzielnymi, Kolegium, jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie zaświadczenia, mogło zobowiązać organ do wydania żądanego zaświadczenia. Taka możliwość została zaaprobowana w uchwale składu 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 2/09 (dostępnej w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w uzasadnieniu której Sąd ten wskazał, że "Jeżeli osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie zgadza się z jego treścią, powinna domagać się wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Tylko w sytuacji, gdy nie zostanie spełnione żądanie - dla wzmocnienia pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie - kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uruchomienie toku instancji, w którym dwa organy będą upoważnione do orzekania odnośnie do podstaw odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się jednak będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. Organ ten będzie właściwy także do rozpoznania zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Reguła ta opiera się na podkreślanej w piśmiennictwie konieczności odróżniania wydania zaświadczenia oraz wydania postanowienia w sprawie zaświadczenia (por. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002, s. 216; L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 94). Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując niniejszą uchwałę, w całości aprobuje wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko odnośnie do zawężonego (kasacyjnego) zakresu uprawnień organu drugiej instancji w rozważanej sprawie". Ponadto podkreślenia wymaga, że poczynając od 1 czerwca 2017 r. (wejście w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 935) zmieniła się treść art. 138 kpa w zakresie rodzaju rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji. Został dodany § 4, zgodnie z którym jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji określonej treści. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko przytoczone także w wyżej powołanej uchwale składu 7 sędziów NSA w sprawie I OPS 2/09, zgodnie z którym "Nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności, polegająca na wymogu dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem strony, poza ogólnym postępowaniem administracyjnym, obowiązuje również w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako postępowaniu opartym na przepisach k.p.a. Przepisy działu VII k.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza jednakże, iż powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. III RN 9/97, OSNP 1997 r. Nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009/1/5) jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII, do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i art. 125 k.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepis art. 141 i nast. k.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy wymóg traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 k.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 465/08, OSP 2009/1 str. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści stosowane być powinny przepisy rozdziału 11 działu II k.p.a. (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001/6 poz. 284)." Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, że na mocy art. 144 kpa odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym może mieć także przepis art. 138 § 4 kpa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że wprawdzie żaden przepis prawa nie przewiduje urzędowego blankietu, na którym żądane zaświadczenie mogłoby zostać wystawione, jednak z uwagi na fakt, że jedynym organem uprawnionym do wydania (wypisania) zaświadczenia jest starosta, zasadnym jest zlecenie temu organowi dokonania takiej czynności, zwłaszcza gdy - jak w niniejszej sprawie - organ pierwszej instancji, pomimo związania postanowieniem z [...] w dalszym ciągu nie respektuje rozważań i wskazań, co do dalszego postępowania. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy Kolegium w ostatnio wymienionym postanowieniu orzekło o wydaniu przez organ I instancji zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, nawet gdyby organ I instancji następnie wydał kolejne postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, to i tak pozostawałby w bezczynności. W takiej bowiem sytuacji był on związany ostatecznym postanowieniem Kolegium i miał obowiązek dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest wydanie zaświadczenia. Skoro więc wniosek wpłynął w styczniu 2018 r. i do chwili obecnej skarżący nie otrzymał zaświadczenia, nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716): 1. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. 1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. 2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. 3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. 4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". 5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. 6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej. W poprzednim brzmieniu, obowiązującym do 10 września 2017 r., nie było w art. 2 ustępu 1a. Wówczas w orzecznictwie występowała rozbieżność odnośnie tego, czy wydanie zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 powyższej ustawy wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, czy też takie pozwolenie nie jest wymagane, gdyż jedynymi przesłankami warunkującymi stwierdzenie, czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia samodzielności) są ustalenia czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wprowadzenie ust. 1a do art. 2 ustawy o własności lokali świadczy zdaniem Sądu o tym, że ustawodawca podzielił stanowisko, iż wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala przesłanki w nim wymienione, a więc zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej oceny dokonuje organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor taką decyzję uzyskał. Z niekwestionowanych przez Prezydenta Miasta ustaleń dokonanych przez SKO wynika, że wszystkie lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie są położone w części budynku wielorodzinnego - etap I - oznaczonej literą C, co do której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie. Jak słusznie wskazało Kolegium w swoim postanowieniu z [...],organ nadzoru budowlanego potwierdził legalność wybudowania tej części budynku. Spełnienie warunków technicznych przez tę część budynku oznacza, że może być ona bezpiecznie użytkowana. Gdyby organ nadzoru budowlanego dopatrzył się niezgodności w jakimkolwiek zakresie z decyzjami poprzedzającymi, tj. przede wszystkim decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (etap I) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, wentylacji mechanicznej, elektrycznej, kanalizacji deszczowej i p.poż. oraz zjazdu publicznego z ul. [...] wybudowanego na działkach ewid. nr [...]/7, [...]/18, [...]/18 i [...]/7, obręb 0008 przy ul. [...] w K., następnie zmienionej i przeniesionej kolejnymi decyzjami, albo decyzją ustalającą warunki zabudowy, albo że nie są spełnione wymagania dla budynku jako całości, to wówczas nie wydałby pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej segmentu budynku. Jak wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie przez organ I instancji postanowień odmawiających wydania zaświadczenia, powodem takiego rozstrzygnięcia nie było niespełnienie przez lokale wymogów wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, ale brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego budynku, w czym Prezydent upatrywał niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, które to decyzje dotyczyły całego budynku, a nie tylko jego części. Skoro jednak obowiązujące przepisy pozwalają na pozwolenie na użytkowanie części obiektu, oczywiście o ile jest możliwe użytkowanie takiej części i organ nadzoru budowlanego wydał takie pozwolenie, stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta, że tylko wydanie pozwolenia na użytkowanie całego obiektu umożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu - jest błędne. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględniając skargę zobowiązał Prezydenta Miasta do dokonania czynności w postaci wydania zaświadczeń o samodzielności lokali na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przy wykorzystaniu regulacji zawartej w § 1b tego samego artykułu, uprawniającej sąd do orzeczeniu o istnieniu uprawnienia (w tym wypadku otrzymania zaświadczenia) jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, z tym że pomimo, iż od daty złożenia wniosku upłynęło pół roku, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała rażący charakter, mają znaczenie okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. przykładowo wyrok I SAB/Wa 415/13 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Zdaniem Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne lub też przejawiać się w całkowitym braku reakcji organu na wniosek strony. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której bezczynność, w ocenie Sądu, została spowodowana niezrozumieniem przez ten organ nowej regulacji zawartej w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali i wynikającym z tego błędnym przekonaniu, że Starosta jest władny samodzielnie, wbrew ustaleniom wynikającym z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oceniać zgodność obiektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim z błędnego przekonania Prezydenta Miasta, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku wielorodzinnego i że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane tylko wówczas, gdy cały obiekt jest objęty pozwoleniem na użytkowanie. Z tych samych, co powyżej, powodów Sąd oddalił skargę w części, w jakiej Spółka domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 42.715,10 zł oraz przyznania na swoją rzecz kwoty 21.357,55 złotych. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty w postaci uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenia reprezentującego ją radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz kwoty 17 złotych uiszczonej z tytułu opłaty od pełnomocnictwa.