III OSK 585/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/17 w sprawie ze skargi P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 2026/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem analizy pojęcia "ważny interes służby", mającego przeciwstawiać się pełnieniu przez skarżącego służby w Policji. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, podzielić należy stanowisko organu, zgodnie z którym pozostawanie pod zarzutem przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej oraz poświadczenia nieprawdy nie licują z dobrym imieniem służby. Są to przestępstwa o znacznym ciężarze gatunkowym, zaś postawa policjanta działającego na szkodę interesu publicznego godzi w dobro służby. Nie podzielając zarzutu niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego samo już postawienie omawianych zarzutów sprawia, że policjant traci autorytet oraz wiarygodność, będące niezbędnymi elementami do skutecznego wywiązywania się z obowiązków służbowych. Rolą organu prowadzącego postępowanie nie jest zastępowanie prokuratora i prowadzenie czynności postępowania karnego, a wyłącznie ocena, czy w tym stanie faktycznym funkcjonariusz może pozostawać dalej w służbie. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że organy Policji prawidłowo rozważyły interes skarżącego i interes społeczny, uznając w realiach danej sprawy wyższość interesu społecznego. Skargę kasacyjną złożył P. G. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w sytuacji, gdy nie jest spełniony przewidziany w nim warunek, aby zwolnienia skarżącego ze służby wymagał ważny interes służby, który jest w zupełności zaspokojony przez dokonane już uprzednio zawieszenie go w czynnościach służbowych, które powoduje faktyczne odsunięcie go od jakiejkolwiek aktywności charakterystycznej dla funkcjonariusza Policji, na czele z odsunięciem od obowiązków i odebraniem mu broni służbowej, co powoduje, iż zarówno w odbiorze społecznym, jak i odbiorze pozostałych funkcjonariuszy Policji, samo postawienie zarzutów i skierowanie aktu oskarżenia nie zostaje bez konsekwencji, lecz spotyka się z reakcją, a nadto nie dezorganizuje pracy Policji, bowiem nie jest on wówczas uwzględniany w układaniu rozkładów służby, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 107 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi, zaaprobowanie nieustalenia przez Komendanta Głównego Policji żadnego stanu faktycznego, a jedynie przedstawienie przebiegu postępowania, co z uwagi na samodzielność i niezależność od postępowania karnego oraz obowiązek samodzielnego, całościowego rozpoznania sprawy jawi się jako niespełniające wymogów ustawowych, niepozwalające na dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli poprawności zastosowanych przepisów prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki niewłaściwie zastosował art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który to przepis stanowi wyłącznie fakultatywną podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś organ nie był zmuszony do wydania rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby. W świetle orzecznictwa NSA przesłanka "ważnego interesu służby" wymaga konkretyzacji w każdej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej analiza rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że wystarczające byłoby zastosowanie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. To właśnie zawieszenie w czynnościach służbowych jest instytucją służącą szybkiemu odsunięciu policjanta od bieżącego wypełniania zadań w razie gdyby przestał on spełniać wymogi stawiane policjantowi. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki zaaprobował nieustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że podstawą materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby jeżeli wymaga tego ważny interes służby. Hipoteza tego przepisu sprowadza się do konieczności poczynienia ustaleń, które można określić jako zbiór okoliczności definiujących naruszenie lub zagrożenie ważnego interesu służby i okoliczności wskazujących na naruszenie lub zagrożenie tego interesu. W niniejszej sprawie organy Policji ustaliły i wskazały to w uzasadnieniach swoich decyzji, że skarżącemu przedstawiono dwa zarzuty popełnienia przestępstw związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych a prokurator wniósł przeciwko niemu na tej podstawie akt oskarżenia do sądu. Organy dokładnie przedstawiły treść tych zarzutów, tj. przekroczenia uprawnień oraz niedopełnienie obowiązków służbowych, przyjęcia obietnicy korzyści majątkowej w postaci pieniędzy za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa polegające na odstąpieniu od ukarania za wykroczenie tj. o czyn z art. 228 § 3 k.k. w zbiegu z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 13 k.w. w zw. z art. 95 k.w. w zw. z art. 11 § 2 k.k., a także poświadczenia nieprawdy w dokumencie z przebiegu służby - notatniku służbowym co do okoliczności mających znaczenie prawne, tj. przebiegu służby patrolowej oraz wykonanych w jej trakcie czynności służbowych, tj. o czyn z art. 271 § 1 k.k. Okoliczności związane z wniesieniem aktu oskarżenia i treścią zarzutów nie są w sprawie kwestionowane. Sąd zaaprobował tak ustalony przez organy stan faktyczny, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżący nie przyznaje się do popełnienia zarzucanych mu przestępstw. Jednak jest to okoliczność irrelewantna dla wyniku niniejszej sprawy, tj. dla oceny prawidłowości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżącego zwolniono ze służby w Policji nie ze względu na to, że popełnił zarzucane mu przestępstwa, lecz ze względu na to, że wymaga tego ważny interes tej służby, tj. ze względu na to, że przestał legitymować się przymiotem nieposzlakowanej opinii, zatem utracił atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Dlatego wynik postępowania karnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wobec tego ustalenia organów, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego zbędne było rozważanie okoliczności związanych z przebiegiem zdarzeń związanych z zarzucanymi mu przestępstwami, a także czy skarżący jest winny czy nie ich popełnienia. Bowiem skarżącego nie zwolniono z Policji z tego powodu, że popełnił jakiekolwiek przestępstwo. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie budzi jednak wątpliwości, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw aby zarzucić organowi naruszenie tego przepisu. O obligatoryjnych elementach składowych uzasadnienia decyzji administracyjnej stanowi natomiast art. 107 § 3 k.p.a. i to zdaje się naruszenia wymogów zawartych w tym przepisie dopatruje się autor skargi kasacyjnej. Jednak w skardze kasacyjnej przepisu tego nie wskazano. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarzucono zarówno błędną wykładnię jaki i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Organy Policji i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zawarły bardzo obszerne wywody dotyczące wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd wskazał na uznaniowość decyzji wydawanej na tej podstawie, co wynika z zawartego w tym przepisie określenia "może zwolnić". Sąd wskazał też, co należy rozumieć po pojęciami "ważnego interesu służby" i nieposzlakowanej opinii. Ponadto dokonał wykładni tego przepisu w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji i Sądu pierwszej instancji co do wykładni tego przepisu. Wykładni tej nie przeczy co do zasady rozumienie pojęć "ważnego interesu służby" i "dobra służby", przedstawione w wyroku NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2562/14 i doktrynie a przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W szczególności, Sąd pierwszej instancji wskazywał już na to, że przesłanka "ważnego interesu służby" wymaga konkretyzacji w każdej sprawie tj. konieczności badania i oceniania indywidualnie z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy. Natomiast nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że ważny interes służby był w niniejszej sprawie w zupełności zaspokojony przez dokonane już uprzednio zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych. Jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stanowisko skarżącego wynika z błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wydaje się, że aby dokonać analizy tego przepisu pod kątem okoliczności, które podnosi skarżący kasacyjnie należałoby ustalić, że w tym przepisie znajdują się elementy prawnie istotne, uwzgledniające wprost wskazane przez skarżącego okoliczności faktyczne. Innymi słowy, hipoteza art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji powinna przewidywać, że policjanta można zwolnić ze służby z uwagi na ważny jej interes, jeśli pozostawienie policjanta w służbie na pewno wywoła negatywne skutki w przyszłości. Ten sposób interpretacji stoi w opozycji do ukształtowanej linii orzeczniczej NSA. Policjant, którego oskarżono o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, związanego z pełnieniem przez niego obowiązków służbowych, niewątpliwie traci przymiot nieposzlakowanej opinii. Nieposzlakowany to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać – nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego jak i prywatnego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywołać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem podejrzenie popełnienia przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2318/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Ważny interes służby w kontekście nagannego zachowania policjanta sprowadza się do usunięcia z szeregów Policji policjantów mogących zaburzyć zaufanie społeczne do tej formacji. W świetle powyższego można wyciągnąć wniosek, że nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków, zadań i kompetencji związanych z działalnością Policji, wymaga zagwarantowania wykonywania tych obowiązków przez osoby o nieskazitelnej opinii. Przyjąć zatem należy, że nie do pogodzenia z "ważnym interesem służby" jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Ważny interes służby należy zatem utożsamiać z koniecznością eliminacji ze środowiska policyjnego podmiotów niespełniających wymogów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Wizerunek Policji musi być "kryształowy". Każda skaza na tym wizerunku, narusza fundamenty zaufania do tej służby oraz może w efekcie spowodować stosunek lekceważący do jej powagi i zadań. Argumenty podniesione przez skarżącego, jakoby zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych było wystarczające dla zabezpieczenia ważnego interesu służby nie są zasadne. Przytoczona wyżej analiza nie pozwala na przyjęcie pobłażliwej postawy dla sytuacji skarżącego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej faktyczne odsunięcie skarżącego od obowiązków i odebranie mu broni służbowej, nie spowodowałoby w odbiorze społecznym, jak i odbiorze pozostałych funkcjonariuszy Policji, że postawienie zarzutów i skierowanie aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu, nie pozostaje bez konsekwencji, lecz spotyka się z odpowiednią reakcją. Reakcja taka, tylko w postaci zawieszenia skarżącego, byłaby bowiem nieadekwatna do okoliczności niniejszej sprawy. Samo zawieszenie skarżącego nie ochroniłoby zatem w sposób wystarczający dobra nadrzędnego, jakim jest dobro służby. Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, samo zawieszenie skarżącego nadal powodowałoby dezorganizację pracy Policji. Co prawda skarżący nie byłby wówczas uwzględniany w układaniu rozkładów służby, to jednak nadal obciążałby etatowo swoją jednostkę, co uniemożliwiałoby mianowanie na stanowisko zajmowane przez zawieszonego skarżącego, innego policjanta w celu zapewnienia odpowiednich sił i środków osobowych do realizacji ustawowych zadań przez daną jednostkę Policji. Poza tym zawieszenie policjanta, w szczególności przez długi okres czasu, wiąże się z koniecznością wykonywania jego zadań przez innych policjantów, co niewątpliwie zwiększy ich obciążenie pracą. Ponadto należy tu wyjaśnić, że zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy Policji. Oznacza to, że zwolnienie funkcjonariusza Policji ze służby może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.