I GSK 522/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 678/18 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], [...]; [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy prawnej, skargi na czynność egzekucyjną oraz zawieszenia postępowania, odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 października 2018 r. oddalił skargę K. O., (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy prawnej, skargi na czynność egzekucyjną oraz zawieszenia, postępowania,, na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, oraz na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków – Stare Miasto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek K. O. w sprawie przyznania pomocy prawnej, skargi na czynność egzekucyjną – zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz zawieszenia postępowania. Organ wskazał, że przepisy k.p.a. oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości przyznania pomocy prawnej oraz zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Natomiast w zakresie skargi na czynność egzekucyjną organ stwierdził, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu. Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków – Stare Miasto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] odmówił K. O. umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. Kwestia braku wcześniejszego doręczenia upomnienia została już rozstrzygnięta postanowieniami wierzyciela, postępowanie egzekucyjne było zawieszone nie na wniosek wierzyciela, a z mocy samego prawa, a do przedawnienia obowiązku nie doszło. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków – Stare Miasto oddalił skargę K. O. na czynność egzekucyjną i przewlekłość postępowania. Zdaniem organu zarzuty skargi na czynność egzekucyjną wykraczały poza jej dopuszczalny zakres, nie mogła zatem być uwzględniona. Przewlekłość postępowania mogłaby natomiast zostać stwierdzona, jeśli jego czas wydłużyłby się z winy organu, a nie wskutek korzystania przez stronę z uprawnień procesowych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], [...] oraz [...] uchylił zaskarżone postanowienia w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że K. O. wniosła w dniu 24 listopada 2017 r. pismo, zawierające szereg różnych żądań. Naczelnik Urzędu Skarbowego podzielił skargi i wnioski, wynikające z pisma na trzy grupy i wydał trzy odrębne postanowienia. Było to zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nieprawidłowe, albowiem o charakterze pisma decyduje rzeczywista intencja strony, a nie nadana pismu nazwa czy tytuł. Pismo nie zawierało m. in. jednoznacznych przesłanek, pozwalających uznać je za skargę na czynność egzekucyjną albo przewlekłość postępowania. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji pisma, które stanowi w istocie zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Organ pierwszej instancji nie jest jednak związany tą oceną, jeśli będzie mieć co do niej wątpliwości, powinien wezwać stronę do sprecyzowania pisma, wyjaśnienia jego kwalifikacji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o ile będzie ją rozpatrywał jako zarzuty, organ pierwszej instancji winien zatem rozważyć przede wszystkim terminowość złożenia zarzutów i zbadać, czy dany zarzut był już przedmiotem rozpatrzenia w innym postępowaniu. Skargi na powyższe postanowienia wniosła K. O. Zwróciła się o ich uchylenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuciła organowi odwoławczemu działanie na jej niekorzyść, przewlekłość postępowania, a nadto podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie wydawać decyzję kasatoryjną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki wydania postanowień kasatoryjnych zaistniały. Sąd I instancji wskazał, że pismo z dnia 24 listopada 2017 r. skarżąca zatytułowała "skargi i wnioski dotyczące: 1) czynności egzekucyjnych organu egzekucyjnego; 2) przewlekłości postępowania egzekucyjnego; 3) działania organu egzekucyjnego niezgodnego z prawem; wniosków zobowiązanego o: a) przyznanie pomocy prawnej (...) b) zawieszenie postępowania egzekucyjnego (...) c) wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa". Natomiast w wywodach pisma skarżąca podnosiła, że nie zgadza się z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, zarzuciła przedawnienie roszczeń, brak podstaw prawnych ich dochodzenia, niedopuszczalność dochodzonych roszczeń, brak wcześniejszego doręczenia upomnienia oraz wskazała, że tytuły wykonawcze są pozbawione mocy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji należy zgodzić się z organem odwoławczym, że powyższe pismo nie jest precyzyjne i zachodzi konieczność wnikliwego rozważenia, jaki w istocie jest jego charakter, a zatem czy stanowi ono zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji, czy też jest innym środkiem prawnym. Organ I instancji nieprawidłowo, wręcz literalnie podszedł do treści pisma, dodatkowo wyodrębniając z niego trzy różne sprawy. Nie wezwał skarżącej do sprecyzowania, jaki tak naprawdę środek prawny zamierzała wnieść, nie skorzystał z art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 3 października 2018 roku, Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: k.p.a."), zgodnie z którym winien należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a nadto czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak zbadania intencji wnoszącej pismo oraz ustalenia jego charakteru stanowi w ocenie WSA poważne naruszenie przepisów postępowania. Organ I instancji zastąpił te ustalenia swoimi domniemaniami, przypisując skarżącej np. intencję wniesienia skargi na czynności egzekucyjne albo skargi na przewlekłość postępowania. Wydanie rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu incydentalnym, które zgodnie z prawem może być wszczynane wyłącznie na wniosek (skargę) może stanowić nawet wadę orzeczenia w postaci jego nieważności. Skoro tak, to organ nie może domyślać się, czy strona miała zamiar wnieść dany środek prawny, ale w razie wątpliwości w tym zakresie winien był wezwać stronę do sprecyzowania i jednoznacznego wskazania, czy taki środek chciała wnieść. Przepisy prawa zostały zatem naruszone, a od wyjaśnienia charakteru pisma zależał w zasadzie cały zakres koniecznego rozstrzygnięcia. Wobec tego organ odwoławczy wręcz był obowiązany do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., co też słusznie uczynił, wydając postanowienia kasatoryjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o: 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2018 roku, sygn. akt I SA/Kr 678/18, oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 2. zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w urzędu, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten powinien być zastosowany przy wydawaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie: a. decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy prawnej, skargi na czynność egzekucyjną oraz zawieszenie postępowania; b. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz c. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania, podczas gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione przesłanki wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym wobec niewyczerpania przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie tego błędu w wymienionych decyzjach Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie skutkowałoby uwzględnieniem skargi K. O. 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 25 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 9, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie błędu w postaci niezastosowania wskazanych przepisów przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie skutkowałoby uwzględnieniem skargi K. O. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg nowych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest, bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy p.u.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest, bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach . art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wskazano wyżej prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polega w związku z powyższym na wskazaniu konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia. Należy podkreślić, iż skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004r., FSK 191/04 - Lex nr 143521, z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04 - Monitor Prawniczy 2004 nr 14 str. 632, z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12). We wniesionej skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów p.p.s.a., którym miałby uchybić WSA, zaś przepisy wskazane k.p.a. nie zostały powiązane z przepisami regulującymi postępowanie przed Sądem I instancji. Pomimo wskazanego deficytu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17). Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a., jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., czyni to organ pierwszej instancji. W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15). Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 589/17). Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz stwierdzone przez organ odwoławczy, a zaakceptowane przez Sąd I instancji, uchybienia organu orzekającego w pierwszej instancji, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy pismo skarżącej kasacyjnie było na tyle nieprecyzyjne, że zachodziła konieczność ustalenia jego charakteru, obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie skarżący kasacyjnie do jego sprecyzowania, aby jednoznacznie ustalić, jaki środek zamierzała wnieść. Organ I instancji nie jest uprawniony do arbitralnego ustalanie intencji wnoszącej pismo i wyodrębnienia z niego trzech różnych spraw. Brak wyjaśnienia intencji wnoszącej pismo oraz ustalenie jego charakteru stanowi naruszenie przepisów postępowania, na co trafnie wskazał WSA. Podkreślić należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, organ II instancji na etapie postępowania zażaleniowego nie mógł uzupełnić wyżej wskazanych braków i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Pamiętać bowiem należy, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, opubl. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższe wskazania Sąd I instancji uwzględnił i zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu pierwszej instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z wyżej wskazanych przyczyn zarzut zawarty w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 9, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała. Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).