VIII SA/Wa 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Zarządu Gminy T. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udział w budowie kanalizacji sanitarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] stycznia 2002 roku Zarząd Gminy w T. podjął uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat w § 1: pkt 1 - za udział w budowie sieci wodociągowej dla inwestorów prywatnych, którzy chcą wykonać przyłącze wodociągowe do istniejącej sieci, w wysokości: - [...] zł - jeżeli inwestorzy wykonują przyłącze wodociągowe we własnym zakresie, - [...] zł - jeżeli przyłącze wykona gmina. pkt 2 - za udział w budowie kanalizacji sanitarnej: - [...] zł - jeżeli przykanalik wykonuje gmina, - [...] zł - jeżeli podłączenie do kanalizacji zainteresowany wykonuje we własnym zakresie. W § 2 tej uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie od 15 stycznia 2002 roku. Skargę na przedmiotową uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w G. Uchwale zarzucał naruszenie prawa: 1) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP) oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523, zwana dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały polegającej na przyjęciu w § 2 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 15 stycznia 2002 roku, w sytuacji gdy uchwała nie została ogłoszona, a co było niezbędne do jej wejścia w życie, bowiem jest to akt prawa miejscowego; 2) istotne naruszenie prawa – art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 dalej jako u.s.g.) poprzez przyjęcie, że przepis ten upoważnia organy gminy do wydania zaskarżonej uchwały do pobierania od mieszkańców gminy opłat za udział w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 3) istotne naruszenie art. 7, art. 84 i 97 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 1 uchwały wysokości opłat za udział w budowie sieci wodociągowej dla inwestorów prywatnych oraz udział w budowie kanalizacji sanitarnej w sytuacji braku jakiegokolwiek upoważnienia do nakładania tego typu obowiązków w drodze aktów prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazywał, iż przedmiotem uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku było ustalenie wysokości opłat za udział w budowie sieci wodociągowej dla inwestorów prywatnych oraz za udział w budowie kanalizacji sanitarnej. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 stycznia 2002 roku i wówczas organem gminy był zarząd. Na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r., nr 113, poz. 984) – kompetencje zarządu przejął organ jednoosobowy wójt, burmistrz, prezydent miasta. Skarżący wskazuje, iż przedmiotowa uchwała nie wskazuje żadnej podstawy prawnej do jej podjęcia. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest adresowana do osób, które chcą wykonać przyłącze wodociągowe do istniejącej sieci, jak też chcą wziąć udział w budowie kanalizacji sanitarnej. Adresat normy jest wskazany z nazwy, a uchwała ma zastosowanie do każdej osoby, która chce takie przyłącze wykonać. W dacie wydawania przedmiotowej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym dopuszczały możliwość wydawania aktów prawa miejscowego także przez zarząd gminy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi dłuższy termin. W ocenie skarżącego uchwała zarządu Gminy w T., będąca aktem prawa miejscowego nie została ogłoszona w żadnym publikatorze. Takie działanie jest niedopuszczalne i stoi w sprzeczności z treścią art. 88 Konstytucji RP. Brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, które powoduje nieważność uchwały (wyrok NSA w Warszawie z 3 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 1213/10) Nadto zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza inne przepisy Konstytucji RP – art. 7, 84, 94. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa. Art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Nie można w drodze aktu prawnego niższego niż ustawa nakładać żadnych podatków, czy innych opłat. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń pieniężnych w drodze regulacji powszechnie obowiązujących, czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Należy zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Z tego względu zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Wskazany przepis nie daje podstawy do nakładania na obywateli jakichkolwiek danin publicznych. W ocenie skarżącego podnoszone wyżej naruszenia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g. O istotności naruszeń decyduje między innymi waga i rodzaj naruszonych przepisów. Do takich naruszeń możemy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok NSA z 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 988/17). W ocenie Prokuratora usunięcie samych tylko wadliwych zapisów uchwały będzie niemożliwe. Skarżony akt wszedł w życie bez ogłaszania, a zatem jako taki nie może się ostać. Niezależnie od tego nałożenie obowiązków fiskalnych na obywateli bez ustawowej podstawy prawnej winno skutkować nieważnością takiej uchwały (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 675/07). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podnosił, że przepis art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.") uprawnia prokuratora do wniesienia skargi w przypadku, gdy wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Nie oznacza to jednak, iż rolą prokuratora jest wyszukiwanie archiwalnych, nieobowiązujących już aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego i kierowanie na nie skarg do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga jest jedną z trzech wniesionych w tym samym dniu na archiwalne uchwały organów gminy. Wbrew twierdzeniom skargi rzeczona uchwała nie była aktem prawa miejscowego. Została wydana przez zarząd gminy jako organ wykonawczy i nie zawierała norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do ogółu. Organ wykonawczy nie mógł stanowić aktów prawa miejscowego, a jedynie wydawać przepisy porządkowe. Skoro zaskarżona uchwała nie była nigdy aktem prawa miejscowego, to jest wyłącznie dokumentem archiwalnym i jej rozpatrywanie przez sąd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż w przepisach obowiązujących na dzień wejścia w życie uchwały nie przewidziano dla organu wykonawczego gminy (wówczas zarząd gminy) upoważnienia dla określenia wysokości opłat z tytułu realizacji przez gminę, czy jej wyodrębnione jednostki, jakichkolwiek czynności z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Nie upoważniały do tego przepisy regulujące daną problematykę w ustawie z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Nie przewidziano tam określenia opłat, związanych z korzystaniem z komunalnej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w drodze aktów władczych organów gminy. Generalnie możliwość pobierania opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych została przesądzona treścią rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku (Dz.U. z 2006 roku, nr 127, poz. 886). Od czasu wejścia w życie ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 roku, nr 123, poz. 858, dalej jako "ustawa") możliwość pobierania stosownych opłat musi wynikać z taryfy opłat, które muszą być zatwierdzone przez radę gminy. Wynika stąd jednoznacznie, że zarówno przed wejściem w życie ustawy, jak i w świetle jej regulacji organ wykonawczy gminy nie był upoważniony, aby aktem władczym określić wysokość opłat, jaką należy wnieść z tytułu uzyskania możliwości podłączenia się do sieci. Wysokość opłat za przyłączenie do sieci nie mogła być określona na podstawie normatywnego - rozstrzygnięcia władczego o charakterze abstrakcyjnym, skierowanego do określonego adresata, wydanego przez organ wykonawczy gminy. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż skarżona uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Jednak z braku uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa naruszenia prawa rozpatruje w świetle obowiązujących przepisów w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwała organu gminy była aktem prawa miejscowego, to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Stwierdzenie nieważności było niezbędne wobec braku legalnych podstaw do jej wydania. Jednocześnie należy zauważyć, iż wyeliminowanie danego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, nie powinno być rozumiane jako pobieranie opłat oczywiście nienależnych. Stanowiły one w istocie ekwiwalent czynności formalnych i faktycznych, realizowanych przez operatora komunalnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Ówczesne, ani późniejsze przepisy nie stanowiły zaś reguły, że dana usługa – w zakresie przyłączenia do sieci, ma być świadczona przez operatora infrastruktury komunalnej nieodpłatnie. Kwestia ta od 2006 roku została rozstrzygnięta wprost i wskazano możliwość obciążenia tego rodzaju kosztami. Z przytoczonych wyżej przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.