II SA/Ke 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 27 lipca 2011 r. nr XI/58/2011 w przedmiocie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia wysokości stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Działoszyce na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. kwotę 328,36 (trzysta dwadzieścia osiem i 36/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 lipca 2011 r. nr XI/58/2011, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z póź. zm.), art. 16 ust. 1-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13) Rada Miejska w Działoszycach podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad korzystania z przystanków i ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Działoszyce. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono zasady otrzymywania zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Działoszyce przez przewoźników. W § 2 uchwały określono obowiązki przewoźników, którzy otrzymali zgodę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W § 3 pkt 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zlokalizowanych na terenie Gminy Działoszyce, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, zaś w punkcie 2 tego paragrafu postanowiono, że odpłatność miesięczna za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w pkt 1 przez dzienną sumę wjazdów na udostępnione przystanki oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu miesiąca. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 01 marca br. stanowi, iż do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym daje w art. 16 ust. 4 i 5 podstawę prawną podjęcia uchwały określającej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Ustawa dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w Charężowie, która, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyła tę uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Na poparcie zarzutów skargi, strona podniosła, że Rada Miejska w Działoszycach, korzystając z ustawowej delegacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podjęła zaskarżoną uchwałę, jednakże przyjęto w niej jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym - w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Mimo, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w art. 16 ust. 4, jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. Autorka skargi wskazała, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na poparcie powyższej argumentacji. Skarżąca podniosła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Działoszyce występują minimum dwa rodzaje autobusów – małe i duże Małe to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże – powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Strona podkreśliła, że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Strona podniosła, że świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej Kielce-Kazimierza Wielka przez Pińczów. Linia ta przebiega przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie gminy Pińczów i regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Działoszyce. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej, a zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, zaś opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to jej interes prawny wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego strona jako przedsiębiorca posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszycach wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej w całości, ewentualnie umorzenie postępowania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska, organ podniósł, że na sesji Rady Miejskiej w dniu 4 czerwca 2018 r. podjął uchwałę nr LVIII/261/2018 w sprawie określenia zasad korzystania z przestanków i ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Działoszyce, która m.in. różnicuje stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Działoszyce. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę w ten sposób, że zaskarżył jedynie § 3 pkt 1 uchwały. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis, opłatę z tytułu nadania przesyłki zawierającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w kwocie 6,80 zł oraz opłatę z tytułu nadania przesyłki zawierającej skargę w kwocie 6,80 zł, na dowód czego okazał potwierdzenie nadania tej przesyłki, a także opłatę notarialną w kwocie 14,76 zł za odpis pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga A. C. okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem w zakresie § 3 pkt 1 powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w części przez sąd administracyjny. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę miasta oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Ke 303/18, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do momentu utraty mocy przez zaskarżoną uchwałę, nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy ze skutkiem ex nunc nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 27 września 2007 roku sygn. akt II OSK 1046/07). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, dlatego – pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia uchwały z dnia 4 czerwca 2018 r. – Sąd był zobowiązany rozpoznać skargę, nie zaś umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. W dalszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego w tej części, w której uchwała postanawia o wysokości opłat za korzystanie z przystanków znajdujących się na terenie Gminy Działoszyce, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie tej Gminy i bezspornie uiszcza opłaty z tytułu zatrzymywania się należących do niej pojazdów na przystankach na terenie Gminy Działoszyce. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13, powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym"), został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały w zaskarżonej części, o czym świadczą poniższe rozważania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w wysokości 0,05 zł dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Działoszyce, organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika bowiem, aby Rada Miejska w Działoszycach przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia kwestionowanej skargą opłaty wskazuje, że ustawa o publicznym transporcie dopuszcza ustalenie stawki opłaty w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, którym wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym potencjalnie większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Ponadto większe pojazdy wymagają też większych zatok przystankowych oraz zjazdów na nie, co wiąże się z większymi kosztami ich zbudowania i utrzymania. Większe pojazdy, o większym nacisku na oś powodują też szybsze zużycie i częstsze uszkodzenia nawierzchni dróg w rejonie przystanków, co też wiąże się z większymi kosztami ich remontów. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Działoszyce może mieć znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr XI/2011 z Sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu 27 lipca 2011 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę. Należy zatem uznać, że z powyższych przyczyn zaskarżoną uchwałę w kwestionowanej części nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Za niezgodny z prawem uznać należy bowiem wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 pkt 1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i opłata notarialna za odpis pełnomocnictwa (14,76 zł) oraz opłaty pocztowe (13,60 zł), orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).