III SA/Kr 541/18

|Sygn. akt III SA/Kr 541/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, NSA Krystyna Kutzner, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala. Decyzją z dnia 9 marca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 2 pkt 16, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851) oraz działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania P. P. (dalej "skarżący") świadczenia wychowawczego na dzieci: Z. P. oraz L. P. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżący złożył wniosek do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: Z. oraz L. We wniosku skarżący wskazał, iż w skład jego obecnej rodziny wchodzą, poza nim samym, jego partnerka K. D. i córki: K., Z. (z poprzedniego małżeństwa) oraz L. (z obecnego związku). Następnie, na wezwanie organu skarżący złożył oświadczenie o zakresie i wymiarze sprawowanej przez niego opieki nad małoletnimi córkami K. i Z., wskazując, iż wymiar ten jest w pełni zgodny z sentencją wyroku Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny – Rodzinny, z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt [...], rozwiązującego przez rozwód jego małżeństwo z M. B. – P., a także wyrokiem Sądu Apelacyjnego – Wydział I Cywilny, z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt [...], zmieniającego poprzedni wyrok w zakresie dokładnego uregulowania kontaktów skarżącego z córkami. Zgodnie z powołanymi wyrokami wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi: K. i Z. sąd powierzył matce, ograniczając władzę rodzicielską skarżącego do prawa współdecydowania we wszystkich istotnych sprawach córek. Sąd uregulował kontakty skarżącego z córkami w ten sposób, iż będą się one odbywały od września do czerwca każdego roku naprzemiennie w jednym tygodniu w poniedziałki, kiedy to skarżący będzie odbierał córki z ich miejsca zamieszkania i odwoził do szkoły przed rozpoczęciem przez nie zajęć szkolnych, a po tych zajęciach odbierał je ze szkoły i sprawował nad nimi pieczę do godz. 20.30, kiedy to zobowiązany jest odprowadzić małoletnie do ich miejsca zamieszkania, a następnie w piątki, kiedy to skarżący będzie odbierał córki z ich miejsca zamieszkania i odwoził do szkoły przed rozpoczęciem przez nie zajęć szkolnych, a po tych zajęciach odbierał je ze szkoły i sprawował nad nimi pieczę do niedzieli do godz. 20.30, kiedy to zobowiązany jest odprowadzić małoletnie do ich miejsca zamieszkania, a w kolejnym tygodniu w czwartki, kiedy to skarżący będzie odbierał córki z ich miejsca zamieszkania i odwoził je o szkoły przed rozpoczęciem przez nie zajęć szkolnych, a po tych zajęciach odbierał je ze szkoły i sprawował nad nimi pieczę do godz. 20.30, kiedy to zobowiązany jest odprowadzić małoletnie do ich miejsca zamieszkania, a nadto w latach nieparzystych w Święta Bożego Narodzenia od 23 grudnia od godz. 20.30 do 25 grudnia do godz. 12.00, a w latach parzystych w Święta Wielkanocne od soboty od godz. 20.30 do poniedziałki do godz. 12.00, z tym, że skarżący zobowiązany jest odbierać córki z ich miejsca zamieszkania i je do niego odprowadzać, a także w pierwszy tydzień ferii zimowych w latach nieparzystych od soboty od godz. 10.00 do następnej soboty do godz. 20.30, a w latach parzystych w drugim tygodniu ferii zimowych od soboty od godz. 10.00 do następnej soboty do godz. 20.30 oraz dodatkowo w okresie wakacyjnym w latach nieparzystych od 1 lipca od godz. 10.00 do 31 lipca do godz. 20.30, a w latach parzystych od 1 sierpnia od godz. 10.00 do 31 sierpnia do godz. 20.30 i na te spotkania skarżący zobowiązany jest odbierać córki z ich miejsca zamieszkania i je do niego odprowadzać, a była żona skarżącego zobowiązana jest umożliwić mu te kontakty. Skarżący obliczył, że zasady te, w pełni przez niego realizowane, co oznacza, że córki spędzają z nim 38,69% dni w ciągu roku. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci Sąd Okręgowy obciążył obie strony i z tego tytułu zasądził od skarżącego alimenty w wysokości 2.000 zł na rzecz każdej z córek. Kwota ta została obniżona wyrokiem Sądu Apelacyjnego do wysokości 1.600 zł na rzecz każdej z córek. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono także wywiad środowiskowy z byłą żoną skarżącego, w którym pracownik socjalny stwierdził, że córki pozostają pod jej opieką a także, że opłaca ona dodatkowe zajęcia i wyjazdy wakacyjne córek. Decyzją z dnia [...] 2018 r., Prezydent Miasta odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: Z. i L. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej jako "u.p.p.w.") do przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest posiadanie orzeczenia sądu w tym względzie. Opiekę naprzemienną organ definiuje jako system sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, polegający na tym, że dziecko po rozstaniu rodziców (najczęściej spowodowanym przez rozwód, ale też przez rozpad związków nieformalnych), przebywa pod opieką raz jednego, raz drugiego z rodziców, przez porównywalny i powtarzający się okres. Na podstawie analizy wyroku rozwodowego oraz oświadczenia skarżącego organ stwierdził, że byli małżonkowie nie sprawują opieki naprzemiennej nad dziećmi. Skarżący nie dysponuje bowiem wymaganym orzeczeniem sądu w tym zakresie. Ponadto, zdaniem organu nie można przyjąć że rodzic, u którego dziecko mieszka przez 141 dni w roku, w porównywalnych, powtarzających się okresach, naprzemiennie opiekuje się dzieckiem. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1728/16, który w analogicznej sprawie, dotyczącej przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego za inny okres, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skarżący przytoczył argumentację zawartą w powyższym wyroku i wskazał, że nieracjonalne i niesprawiedliwe jest czynienie automatycznego założenia, że opieka naprzemienna występuje tylko wówczas, kiedy takie sformułowanie znajduje się w wyroku sądu – tym bardziej, że pojęcie to pojawiło się dopiero w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie dnia 1 kwietnia 2016 r., tym samym nie można od rodziców rozwiedzionych przed tą datą wymagać, aby dysponowali orzeczeniem o "naprzemiennej opiece". Ponadto, zgodnie z uzasadnieniem powołanego wyroku, niezasadne jest kwestionowanie sprawowania opieki naprzemiennej jednego z rodziców tylko dlatego, że dzieci mają miejsce stałego zamieszkania z drugim z rodziców, natomiast dla uznania, że rodzice sprawują "opiekę naprzemienną" nie jest konieczne sprawowanie pieczy na dziećmi w okresach idealnie równych. Decyzją z dnia 9 marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieka obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Zdaniem Kolegium w art. 2 pkt 16 u.p.p.w. ustawodawca zawarł legalną definicję rodziny. Przepis ten jest przepisem szczególnym i jako taki musi być wykładany ściśle. Organy administracji publicznej, realizując zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane z opieką nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi są ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny i co za tym idzie, są sprawami cywilnymi. W ocenie SKO warunkiem uznania, że w danym przypadku mamy do czynienia z opieką naprzemienną, jest ustalenie porównywalnych i powtarzających się na przemian okresów przebywania dziecka u każdego z rodziców, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ponadto organ II instancji zwróciło uwagę, iż powoływany w odwołaniu wyrok WSA w Krakowie, jako wydany w innej sprawie, nie jest dla SKO wiążący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżanej decyzji zarzucił: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujące przyjęciem niesprawowania przez niego opieki naprzemiennej wobec braku wyrzeczenia w tym przedmiocie w wyroku rozwodowym, a także mające wpływ na wynik sprawy 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 16 u.p.p.w. poprzez błędną wykładnię użytego w nim terminu "opieka naprzemienna" polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż zachodzi ona jedynie wówczas, gdy okresy pozostawania dzieci pod opieką każdego z rodziców, są równe. W uzasadnieniu skarżący powielił przedstawioną wcześniej argumentację odwołania, a także wskazał na arbitralność uznania przez organ, iż proporcja czasu poświęconego dzieciom przez skarżącego i jego byłą żonę (40% do 60%) nie pozwala na przyjęcie sprawowania przez niego opieki naprzemiennej. Ponadto, do skargi skarżący załączył pismo Ministra Sprawiedliwości do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym podniesiona została niespójność terminologiczna pomiędzy art. 2 pkt 16 u.p.p.w. a przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie sformułowania "opieka naprzemienna", a także brak definicji "okresów porównywalnych" i postulat poddania pod rozwagę rezygnację z wymogu, by okresy sprawowania opieki przez oboje rodziców były porównywalne. W drugim załączonym do skargi piśmie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał Ministrowi Sprawiedliwości konieczność zdefiniowania w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym opieki/pieczy sprawowanej przez rodziców w powtarzających się okresach, a także dokonania analizy zasadności podjęcia inicjatywy ustawodawczej, mającej na celu zdefiniowanie opieki/pieczy naprzemiennej nad dzieckiem we wszystkich sytuacjach faktycznych i prawnych. Swoje stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich motywuje znacznymi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących powyższych kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zdaniem SKO, analiza akt i przedłożonych przez skarżącego wyroków wydanych w sprawie rozwodowej nie pozwala przyjąć, iż opieka sprawowana jest przez oboje rodziców w porównywalnych okresach, a zatem ustalone kontakty z dziećmi nie mają charakteru opieki naprzemiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący jest ojcem małoletnich córek: K. i Z. pochodzących z pierwszego małżeństwa rozwiązanego przez rozwód, oraz L. pochodzącej z obecnego związku. Kwestią sporną jest natomiast zaliczenie K. i Z. do rodziny skarżącego, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a to z uwagi na wątpliwości co do interpretacji terminu "opieka naprzemienna". Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 u.p.p.w. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Taką motywację ustawodawcy potwierdza również uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (druk sejmowy nr 216, www.sejm.gov.pl). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Natomiast według brzmienia art. 5 u.p.p.w. świadczenia wychowawcze przysługuje powyższym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. W przypadku urodzenia dziecka albo ukończenia przez dziecko 18. roku życia kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200 zł. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma definicja rodziny zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w. Otóż na gruncie tej ustawy za rodzinę uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Interpretacja powyższego przepisu daje jasne wyobrażenie, że ustawodawca zakłada przynależność dziecka do jednej rodziny, a jedynie wyjątkowo pozwala na zaliczenie małoletniego do dwóch odrębnych rodzin. Skarżący podnosi, iż małoletnie córki K. i Z. należą do jego rodziny, ponieważ sprawuje on nad nimi opiekę naprzemienną wraz ze swoją byłą żoną. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem wskazującym, czym jest rodzina na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia sądu. W przypadku skarżącego takim orzeczeniem mógłby być wyrok sądu powszechnego rozwiązujący małżeństwo przez rozwód. Jednak ani wyrok Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny – Rodzinny, z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt [...], rozwiązujący przez rozwód małżeństwo skarżącego z M. B. – P., ani też wyrok Sądu Apelacyjnego – Wydział I Cywilny, z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt [...], nie zawierają wyrzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W wyroku rozwodowym skarżącemu ograniczono władzę rodzicielską do prawa współdecydowania we wszystkich istotnych sprawach córek, na rzecz których zasądzono od skarżącego alimenty. Szerokie i bardzo szczegółowe uregulowanie kontaktów skarżącego z córkami nie daje podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z opieką naprzemienną. W szczególności podkreślić należy, iż nie można wywodzić takiego znaczenia z użycia słowa "naprzemiennie" w punkcie III wyroku Sądu Okręgowego z dnia 10 lipca 2015 r. Określenie to odnosi się bowiem do kontaktowania się skarżącego z małoletnimi na przemian w jednym tygodniu w określone dni, a w kolejnym tygodniu w inne dni. Nie dotyczy to natomiast sprawowania opieki "naprzemiennie" przez ojca i matkę. W konsekwencji, nie można przyjąć, że w wyroku rozwodowym przedłożonym przez skarżącego znajduje się orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Odnosząc się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1728/16, wskazać należy, że faktycznie pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie jest ono znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego, w którym pewien odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 5821 § 4). Fakt, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, instytucja "opieki naprzemiennej" rzadko była stosowana przez sądy powszechne i wiele osób posiadających orzeczenia sprzed 11 lutego 2016 r. nie dysponuje odpowiednim wyrzeczeniem w wyroku, stał się jedną z przyczyn znacznej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część wojewódzkich sądów administracyjnych, zwłaszcza w wypadku, gdy rodzice sami zgodnie uzgadniali między sobą w ramach ugody lub porozumienia jak naprzemiennie zajmować się swoimi dziećmi nie widziała konieczności odsyłania rodziców na drogę postępowania sądowego celem uzyskania przez nich wyroku o opiece naprzemiennej. Inne sądy administracyjne stały na stanowisku, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Wskazany powyżej wyrok WSA w Krakowie, wpisuje się w nurt orzecznictwa, który nie wymagał od rodziców wykazania się wyrokiem sądu powszechnego o opiece naprzemiennej. Ujednolicając orzecznictwo sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w. jest wykładnia literalna. W wyroku z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. akt I OSK 947/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny". Ponadto wskazać należy, iż analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Nie jest zatem uprawnione badanie przez organy administracji publicznej, w jakim stosunku do siebie pozostaje czas spędzony przez dzieci z ojcem i z matką. Stąd przeprowadzanie szczegółowych wyliczeń przez skarżącego oraz organy, z których wynikało, iż skarżący opiekuje się córkami przez około 40% czasu oraz przeprowadzanie wywiadu środowiskowego na tę okoliczność nie może mieć znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia, skoro nie została spełniona podstawowa formalna przesłanka zaliczenia K. i Z. do rodziny skarżącego, jaką jest posiadanie orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego o opiece naprzemiennej. Dlatego też niezasadne są zarzuty podnoszone w skardze, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem niesprawowania przez skarżącego opieki naprzemiennej wobec braku wyrzeczenia w tym przedmiocie w wyroku rozwodowym. Właśnie ten brak wyrzeczenia, a nie dogłębne zbadanie przez organy stanu faktycznego, jest decydujący w niniejszej sprawie. Taką interpretację potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 778/17: "Wypada zatem jednoznacznie opowiedzieć się za tym aby rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane były przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tejże opieki okoliczności indywidualnej sprawy, a w szczególności konfrontujący oczekiwania rodziców wykonujących władzę rodzicielską z dobrem dziecka jako wartością dominującą (art. 95 § 3 k.r.o.). (...) Tym samym samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest nieuprawnione i to nie tylko w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 u.p.p., ale także dlatego, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego.". Tożsame stanowisko zaprezentował w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, a także w wyroku z dnia 11 grudnia 2017, sygn. akt I OSK 1056/17 oraz w wyroku z dnia 17 stycznia 2018, sygn. akt 1669/17. Zgodzić się należy, iż decydowanie o opiece naprzemiennej musi należeć do sądu rodzinnego, a nie może być pozostawione interpretacji organu administracji publicznej, gdyż zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są ściśle związane z funkcjonowaniem rodziny i jako takie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Rozpatrywanie tych spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a w przypadku braku pożądanego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej nie można w toku postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego domniemywać istnienia takiego rodzaju opieki. Ujednolicona linia orzecznicza znalazła także swoje odzwierciedlenie w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 18/17, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 212/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 149/17– wszystkie wyroki publ. na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie nie ma podstaw wyrażony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 16 u.p.p.w. poprzez błędną wykładnię użytego w nim terminu "opieka naprzemienna" polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż zachodzi ona jedynie wówczas, gdy okresy pozostawania dzieci pod opieką każdego z rodziców są równe. Zarzut skarżącego, że organ niesłusznie przyjmuje, że okresy te mają być równe, nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro decydujący dla rozstrzygnięcia jest brak wymaganego orzeczenia sądu, a nie liczba dni, w których skarżący sprawował opiekę nad córkami. Ponadto podkreślenia wymaga, iż zarzut podniesiony w skardze opiera się na wyrwanym z kontekstu jednym zdaniu zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, podczas gdy w dalszej części organ podkreśla, że okresy przebywania dziecka u każdego z rodziców muszą być porównywalne i powtarzające się na przemian, a nie idealnie równe. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż świadczenie wychowawcze przyznawane na mocy przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowią pomoc publiczną, a zatem ustawodawca może a nawet powinien bardzo dokładnie, a niekiedy wręcz restrykcyjnie określać warunki nabycia prawa do skorzystania z takiej pomocy. Pieniądze publiczne nie mogą być wydatkowane w sposób arbitralny i uznaniowy. Uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne oraz nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.