III SA/Kr 543/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 21 marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty z [...] 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K, jednostka ewidencyjna K. W niniejszej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. A. R. pismem z 28 września 2017 r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o aktualizację w trybie czynności materialno -technicznej danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K na podstawie wskazanych we wniosku dokumentów. Następnie w piśmie do Starosty z 17 grudnia 2017 r. /k. 61/ oświadczyła że w przypadku nie uwzględnienia jej wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (w zmodernizowanym operacie) wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Zdaniem organów obu instancji wnioski A. R. zawarte w pismach dotyczą żądania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie , bowiem już toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu K zarejestrowane pod znakiem [...]. Jest niesporne, że projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K został wyłożony od 14 października do dnia 3 listopada 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego i stał się z dniem 26 listopada 2015 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne 29 stycznia 2016 r wniosła zarzuty do danych dotyczących działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K. Starosta zawiadomieniem z 22 kwietnia 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....] i [...]. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania aktualizacyjnego na wniosek skarżącej w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego w postanowieniu z dnia 21 marca 2018 r. wskazał, że podstawą prawną wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia był przepis art. 61 a § 1 K.p.a. Organ I instancji wskazał, iż "w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki o charakterze przedmiotowym, ze względu na które niemożliwe jest wszczęcie postępowania w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K. Mianowicie w zakresie przedmiotowych działek toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu K zarejestrowane pod znakiem [...]. Postępowanie zostało wszczęte z wniosku A. R. W ramach tego postępowania (postępowanie w sprawie zarzutów) uregulowanego przepisami Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 24a) zostaną ocenione dokumenty załączone przez A. R. do wniosków z dnia 28 września 2017 r. i 17 grudnia 2017 r". Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jako inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu K zarejestrowane pod znakiem [...]. Z informacji dostępnych organowi odwoławczemu wynika, iż informacją nr l z 28 grudnia 2015 r. Starosta K poinformował, iż projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K wyłożony w dniach od 14 października 2015 r. do dnia 3 listopada 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego stał się z dniem 26 listopada 2015 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. W związku z brzmieniem art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poinformowano również o możliwości składania zarzutów do ww. danych ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczności prowadzą do wniosku, iż Starosta słusznie odmówił wszczęcia postępowania aktualizacyjnego na wniosek Pani A. R. w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych, będących własnością wnioskodawczyni. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 1-10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, poprzez wmieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Jednocześnie podkreślić należy, iż tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. W przedmiotowej sprawie (w sprawie zarzutów) w dniu 12 marca 2018 r. Starosta wydał decyzję znak: [...] o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez A. R. do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K, jednostka ewidencyjna K, wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 26 listopada 2015 r. za nr [...], dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższe oznacza zatem, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, będących własnością skarżącej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie złożonych zarzutów, nie są wiążące. Tym samym nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania aktualizacyjnego, ponieważ aktualnie trwa postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, które również jest formą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero ostateczne zakończenie postępowania w sprawie zarzutów skutkować będzie tym, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków staną się wiążące co w konsekwencji umożliwi ich kwestionowanie w trybie aktualizacji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wniosła A. R. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 § 1 a K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do jego zastosowania, w sytuacji wszczętego przez organ I instancji postepowania z urzędu w tej sprawie; 2/ bezpodstawne zastosowanie art. 61 § 1 a K.p.a., co w konsekwencji skutkowało bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, które zostało przez organ I instancji wszczęte z urzędu; 3/ art. 15 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia wszystkich udokumentowanych wniosków o ujawnienie i aktualizację operatu oraz przywrócenie stanu poprzedniego w ewidencji sprzed modernizacji; 4/ art. 61 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca wniosła o wszczęcie postepowania. W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 15, 77, 80, 104, 107 § 1 K.p.a. oraz art. 365 § 1 i 366 Kodeksu Postępowania Cywilnego, art. 24 ust. 2 b pkt 1 lit. a i ust. 2 c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz § 35, § 36, § 44 pkt 2,§ 45 ust. l pkt 1-3, § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 7, 21 i 64 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 61a K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej lub też sprawy w której postepowanie obecnie się toczy (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a, (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura;), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). W rozpoznawanej sprawie organy odmawiając wszczęcia postępowania powołały się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postepowania aktualizacyjnego, gdyż aktualnie trwa postepowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, które również jest formą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie zarzutów skutkować będzie tym, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków staną się wiążące co w konsekwencji umożliwi ich ewentualne kwestionowanie w trybie aktualizacji. Przedstawiony powyżej pogląd organów Sąd w składzie niniejszym podziela. Jeszcze raz podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że jedną z sytuacji, gdy wymieniona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka jest spełniona jest stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (WSA) z 6.09.2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z 4.10.2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2014 r. VII SA/Wa 141/14). Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do nie pozostawiającej żadnych wątpliwości konkluzji (do której słusznie doszły orzekające organy), że pismem z dnia 28 września 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o aktualizację w trybie czynności materialno -technicznej danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie w piśmie do Starosty z 17 grudnia 2017 r. skarżąca zwróciła się o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej w przypadku nie załatwienia sprawy aktualizacji w trybie czynności materialno – technicznej. Złożone wnioski nie budzą wątpliwości co do zakresu żądania skarżącej, czyli aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego tak za niezasadne należy uznać argumenty skargi jakoby treścią żądania skarżącej miało być przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego przez organ z urzędu. Dlatego też stosownie i właściwie przy zastosowaniu art. 61 a K.p.a. organy odmówiły wszczęcia postepowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że przed organem toczy się postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu K zarejestrowane pod znakiem [...]. Podkreślić jednocześnie należy, co istotne w sprawie, że pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. skarżąca skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wniosła zarzuty do danych dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...] i [...] położonych w obrębie K. Tym samym skarżąca jest w pełni świadoma toczącego się postepowania, o którym została poinformowana zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Słusznie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postepowania aktualizacyjnego na wniosek skarżącej. Bez wątpienia w sprawie zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak też identyczny jest będący podstawą wszystkich wymienionych żądań stan faktyczny oraz niezmieniony stan prawny. Skarżąca tych faktów nie kwestionuje. Podnosi jednak równocześnie, że inne były podstawy faktyczne tych żądań. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie (tj. z wniosku skarżącej z dnia 18 stycznia 2018 r.) odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie istotnie tożsamej do niej było już w toku, należy ją ocenić jako zgodną z prawem. Niedopuszczalne byłoby bowiem, aby w trakcie jednego postępowania, które jeszcze ostatecznie się nie zakończyło, wszcząć nowe tożsame postępowanie w tym samym przedmiocie. Co do zaś tożsamości obu postępowań w warunkach niniejszej sprawy nie można mieć żadnych wątpliwości w sytuacji, gdy praktycznie we wszystkich kierowanych do Starosty (jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) pismach oraz w piśmie z dnia 8 czerwca 2014 r. skarżąca w sposób wyraźny kwestionowała powierzchnię swojej działki nr [...], która zmniejszyła się na skutek przeprowadzonego scalenia gruntów. Działania organów w tej sprawie należy ocenić jako właściwe i mające swe oparcie w przepisach prawa, w szczególności art. 61 a K.p.a. W opisanym stanie sprawy należało zatem przyjąć, że – skoro na etapie rozpoznania niniejszej sprawy przez organy administracyjne toczyło się w tożsamej sprawie postępowanie – to w istocie w niniejszej zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego rozpoznania kolejnego wniosku skarżącej w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych. Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi należało uznać za zupełnie nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością oddalenia tej skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.