III SA/Kr 858/18

Kraków, dnia 31 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi L. M., D. M. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15 lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 784) oraz statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdził stałą organizację ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...], [...] i [...] w strefie płatnego parkowania w K. z datą wprowadzenia 30 dni od daty zatwierdzenia. Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez L. M. i D. M. (dalej skarżący). Skarżący podnieśli wobec zarządzenia następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a to: a) naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach – poprzez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego pojazdami osób korzystających z drogi okazyjnie w celu skorzystania z usług znajdujących się na ulicach objętych zatwierdzoną stałą organizacją ruchu, w tym zwłaszcza z usług skarżących jakie świadczy na ulicy Zamenhofa oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania możliwości korzystania z drogi publicznej przez określonych użytkowników, a to osoby prowadzące w jej sąsiedztwie działalność gospodarczą (które są właścicielami lokali, ale nie mają tam meldunku, co komplikuje możliwość korzystania z drogi) oraz ich klientów, braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków wprowadzenia zakazu wjazdu osób korzystających z usług skarżących oraz niezrozumiałe zróżnicowanie ich pozycji z pozycją gości hotelowych, których wjazd na drogę publiczną został dopuszczony; b) naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu i jego uzasadnieniu, a tym samym nie uwzględnienie wniosków mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian na niezdefiniowanym pojęciu "niechronionego użytkownika drogi"; c) naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak wskazania w projekcie organizacji ruchu planu sytuacyjnego zawierającego parametry geometrii drogi; d) naruszenia § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak dołączenia do projektu organizacji ruchu wymaganej przepisami prawa opinii Komendanta Miejskiego Policji; e) naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaków ograniczających swobodę poruszania się po drodze przez ustanowienie zakazu wjazdu, a to B-1 i B-21 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest od kilkudziesięciu lat wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości skarżących dla jego pacjentów oraz skarżących, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nie uzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej; f) przez brak ujęcia na znaku B-1 wskazanego dopuszczenia do korzystania z drogi wskazanych w projekcie pojazdów; 2) naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a to art. 10 ust. 12 w zw. z § 1 ust. 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez wyeliminowanie bądź znaczne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą, w tym skarżących, polegające na świadczeniu usług dentystycznych, przez ograniczenie i tak okazjonalnego (bo tylko na czas trwania wizyty) korzystania z ruchu na drodze publicznej przez pacjentów i tym samym ograniczenie dostępności przedsiębiorstwa skarżącego dla obecnych i potencjalnych pacjentów; 3) naruszenia art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego w sposób sprzeczny z ustawą, interesem publicznym, w sposób naruszający zasadę równości i proporcjonalności; 4) naruszenia art. 22 w zw. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej polegające na wyeliminowaniu możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej, m.in. poprzez uniemożliwienie korzystania z dróg publicznych objętych przedmiotową organizacją ruchu, korzystania z parkingu na nich, w sytuacji w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazana jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców; 5) naruszenia art. 32 w zw. oraz art. 64 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, poprzez brak uzasadnionego zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność hotelarską oraz innych, w tym prowadzących usługi medyczne oraz użytkowników tych przedsiębiorstw, zastosowanie przez organ administracji publicznej w mniejszej sprawie wyłączenia podmiotowego zamiast przedmiotowego przez dopuszczenie korzystania z drogi klientów określonych typów przedsiębiorstw (hoteli) oraz różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze; 6) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnych wolności w drodze innego aktu niż ustawa, w sposób sprzeczny z warunkami dopuszczającymi takie ograniczenie, przez ograniczenie prawa własności Skarżących i ograniczenie dostępu do ich nieruchomości, jak również dostępu klientów do przedsiębiorstwa skarżących przy jednoczesnym braku przeszkód dostępu dla użytkowników hoteli znajdujących się w określonym obszarze, naruszenie przez to zasad proporcjonalności i konieczności i wprowadzenia nieuzasadnionej i niezrozumiałej dysproporcji pomiędzy ochroną interesów indywidualnych i interesu publicznego, w tym zwłaszcza nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów indywidualnych i brak rozważenia przez organ administracji, że ochrona swobody działalności gospodarczej leży również w interesie publicznym; 7) a przez to naruszenie również obejmującego w jej działaniach art. 7 oraz 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyważenia w sposób jasny oraz uzasadniony interesów publicznego i prywatnego, w tym przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników drogi w związku z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego, nie zaś przedmiotowego, a także brak uzasadnienia i wykazania potrzeby zróżnicowania takiej okoliczności. Interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia upatrują w posiadaniu przez nich statusu właściciela lokalu położonego przy ul. [...], w którym nieprzerwanie od 1993 r. prowadzą działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług dentystycznych. Zatem w ich rozumieniu interes prawny pochodzi z dwóch tytułów: prawa własności i prowadzonej działalności gospodarczej a zaskarżone zarządzenie narusza ten interes, pozostając w sprzeczności z przepisami art. 6 ust. 1 i 8 ust. 1 u.s.d.g oraz art., 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po zmianach organizacji ruchu dokonanych skarżonym zarządzeniem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej została w znaczny sposób ograniczona, gdyż szeroka grupa pacjentów nie jest w stanie dostać się w pobliże gabinetów stomatologicznych, gdyż w obszarze ulic [...], [...], [...] i [...] postawiono znaki drogowe B-1 i B-21 zakazujące wjazdu na wskazane ulice (poza wyjątkami). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących kwestionowanym zarządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 27 czerwca 2017 r. Prawa o ruchu drogowym (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1260) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Przesądziła o tym treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W uchwale tej wskazano także, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju, niebędącego decyzją administracyjną, ani postanowieniem, ani też aktem prawa miejscowego, następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g."), bądź art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.). Dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). Sama "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej, wskazując, że zatwierdzona kwestionowanym zarządzeniem organizacja ruchu, której generalnym przesłaniem jest ograniczenie ruchu w rejonie ulicy prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej w istocie ogranicza tę działalność. Wyrażają wprost obawę, że obecni i potencjalni pacjenci będą mieli trudności z dotarciem (dostaniem się) do gabinetów stomatologicznych z uwagi na niemożność parkowania jak dotychczas w rejonie gabinetów. Zaistniała sytuacja, w której nie ma dojazdu do nieruchomości skarżących. Na zasadzie analogii odnieśli się do skutków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z orzecznictwem sądowym, kształtując sposób korzystania z nieruchomości, wpływa na prawo własności, co oznacza naruszenie interesu prawnego. Istnieje zdaniem skarżących niezaprzeczalny związek między wydanym zarządzeniem a ich sferę materialnoprawną. Z tak przedstawionym rozumieniem interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia orzekający w sprawie Sąd nie może się zgodzić. Skarżący w istocie posiadają nic innego jak jedynie interes faktyczny, nie zaś potrzebny do skutecznego zaskarżenia zatwierdzenia stałej organizacji ruchu interes prawny. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Skarżący pomimo nowej organizacji ruchu w rejonie ul. [...] nadal pozostali właścicielami lokalu usługowego i nadal w pełnym zakresie mogą prowadzić działalność gospodarczą. W związku z nową organizacją ruchu nie został na nich nałożony żaden obowiązek. Nie można mylić powinności stosowania się do znaków drogowych przez użytkowników drogi z obowiązkiem rozpatrywanym w kontekście wpływu na interes prawny skarżących, zwłaszcza, że podnosili oni, iż organizacja nie tyle wpłynie na nich samych, co na potencjalnych pacjentów (klientów). Opisane przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane jako nabycie przez nich własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego normą prawną wynikającą z przepisu powszechnie obowiązującego. Należy je rozpatrywać jedynie jako utrudnienie dotyczące parkowania pojazdów pacjentów, co w żaden sposób nie wiąże się ze sferą prawną jakiegokolwiek podmiotu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżone zarządzenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia i z tego względu skarga podlega na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) odrzuceniu. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy.