II OSK 1436/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/18 w sprawie ze sprzeciwu M.K. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/18 oddalił sprzeciw M.K. (dalej określanego jako skarżący) od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji sprawy dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie określany jako PINB), w wyniku interwencji A.S. i S.S., w dniu [...] lipca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do robót budowlanych związanych z przebudową parteru budynku usługowo-mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił strony o rozszerzeniu zakresu tego postępowania o przebudowę budynku gospodarczego położonego na tej samej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego organ postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nałożył na B.S. (zwanego dalej inwestorem) obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej wykonanych robót pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a ponadto inwentaryzacji wykonanych robót z opisem technicznym oraz niezbędnymi uzgodnieniami w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB umorzył postępowanie z uwagi na przywrócenie przebudowywanego lokalu do stanu pierwotnego oraz przywrócenie prawidłowej funkcji budynku przez oddzielenie części gospodarczej budynku gospodarczego od części usługowej budynku mieszkalno-usługowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Alina Sienna i Stefan Sienny wnieśli o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na kontynuowanie przez inwestora robot budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania spornego budynku usługowo-mieszkalnego. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego położonego na nieruchomości w G. przy ul. [...]. Tego dnia PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których inwestor okazał: zgłoszenie do Starosty G. dotyczące "wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu lekkich ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym w istniejącym budynku usługowo-mieszkalnym w ramach przebudowy istniejącego budynku", zaświadczenie tegoż Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. o niewniesieniu sprzeciwu oraz pozytywną opinię M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono zrealizowanie wszystkich prac związanych z przebudową budynku, zgodnie z dokumentacją ze zgłoszenia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. M.K. wystąpiła do organu o przeprowadzenie kontroli z uwagi na trwające - jej zdaniem - bardzo głośne prace remontowe polegające na rozbiórce ścian wewnętrznych. PINB przeprowadził takie czynności kontrolne następnego dnia, w wyniku których ustalił, że w spornym budynku trwają prace w ramach bieżącej konserwacji, nie stwierdzono natomiast wykonywania robót rozbiórkowych w postaci wyburzania ścian wewnętrznych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, inwentaryzacji wykonanych robót z opisem technicznym oraz niezbędnymi uzgodnieniami przebudowanej części parterowej budynku przylegającej do budynku mieszkalno-usługowego do strony wschodniej połączonej funkcją usługową w parterze z budynkiem mieszkalno-usługowym. Ekspertyza ta została przekazana do organu przy piśmie inwestora z dnia [...] lipca 2017 r. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy części parterowej przylegającej do budynku usługowo-mieszkalnego. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez skarżącego i M.K. oraz A.S. i S.S., decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji była przebudowa i zmiana sposobu użytkowania spornego budynku, w związku z czym organ ten zobowiązany był do zbadania nie tylko legalności wykonanych robót budowlanych, ale także zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem przedmiot rozstrzygnięcia stanowiło jedynie umorzenie postępowania w stosunku do przebudowy części parterowej przylegającej do budynku usługowo-mieszkalnego, co doprowadziło do rozbieżności między zakresem postępowania wskazanym w zawiadomieniu o jego wszczęciu i zakresem rozstrzygnięcia wskazanym w sentencji decyzji umarzającej postępowanie. Organ odnotował przy tym, że z wcześniejszej decyzji umarzającej postępowanie nie wynika także, w jaki sposób nastąpiło oddzielenie budynków usługowo-mieszkalnego i gospodarczego, podczas gdy ekspertyza techniczna złożona przez inwestora przy piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nie dotyczy kwestii istniejącego przejścia pomiędzy wspomnianymi budynkami, co wskazuje na braki w materiale dowodowym stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zauważył także, że ani inwestor, ani poprzedni właściciel nie przeprowadzili procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na użytkowy, ograniczając się jedynie do uzyskania warunków zabudowy. Oznacza to, że zaskarżona decyzja była przedwczesna, postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, którego celem będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego wydanie przez niego orzeczenia w takim stanie sprawy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji. W ocenie skarżącego organ odwoławczy pominął kwestię dotyczącą powstania budynku gospodarczego odtworzonego w ramach samowolnej odbudowy bez projektu technicznego i bez pozwolenia na budowę, co było podstawą nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy wykonanych prac pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, inwentaryzacji wykonanych robót z opisem technicznym oraz niezbędnymi uzgodnieniami. Stwierdził, że inwestor nie wykonał tego obowiązku zgodnie z brzmieniem postanowienia i przepisami Prawa budowlanego oraz nie przedstawił inwentaryzacji wykonanych przez siebie robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Pomimo tych braków organ umorzył postępowanie administracyjne, sankcjonując tym samym samowolę budowlaną. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd na wstępie stwierdził, że wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została poprawnie wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest przedwczesne z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do przedmiotu niniejszego postępowania oraz niewystarczające do załatwienia sprawy postępowanie wyjaśniające. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem umorzenia była jedynie przebudowa części parterowej przylegającej do budynku usługowo-mieszkaniowego, podczas gdy przedmiotem postępowania jest przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego. Organ odwoławczy miał więc podstawy do przyjęcia, że zaistniała rozbieżność między zakresem rozpoznawanej sprawy określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i zakresem sprawy objętej rozstrzygnięciem. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że nieprawidłowości dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych w części gospodarczej przyległej do budynku mieszkalno-usługowego, uzasadniają ponowną ocenę w kontekście wyjaśnienia bezpieczeństwa połączenia budynków, gdyż przedłożona ekspertyza techniczna wykonanych prac budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wraz z inwentaryzacją wykonanych robót i opisem technicznym jest niewystarczająca. Sąd wskazał, że dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego oraz dokonaniu oceny pełnego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania orzeczenia podlegającego kontroli organu odwoławczego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw powołując się na przepisy art. 151 w związku z art. 3 § 2a, art. 64e i art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze. zm., dalej powoływanej jako ustawa) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał kwestii pominięcia przez organy faktu, że brakująca inwentaryzacja wykonanych robót była podstawą i warunkiem koniecznym do wykonania ekspertyzy technicznej. Wskazał, że niewykonanie zgodnie z prawem budowlanym postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania stanowiło naruszenie art. 105 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego sankcjonujące samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały określone przez jej autora niezwykle wąsko. Nie obejmują one żadnego przepisu postępowania normującego nie tylko postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, ale również postępowania administracyjnego, w tym kluczowego w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Wszak przedmiotem kontroli dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie powołanego przepisu, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Należy także podkreślić, że ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Potwierdza to treść art. 64e P.p.s.a., która wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, LEX nr 2527287 i z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459). Należy podzielić pogląd Sądu, że skoro zaskarżoną decyzją uchylono decyzję PINB umarzającą toczące się przed tym organem postępowanie z uwagi na istotną rozbieżność pomiędzy przedmiotem postępowania określonym w zawiadomieniu o jego wszczęciu, a treścią rozstrzygnięcia w uchylonej decyzji, a nadto, że finalne załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, to istniały warunki do podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie także przyjął Sąd, że organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie tego stanowiska. Zwrócić przyjdzie uwagę pełnomocnikowi, że w odniesieniu do dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że ekspertyza i ocena techniczna przedłożona przez inwestora jest niewystarczającą. Wychodzi to naprzeciw oczekiwaniom skarżącego. Jedyny więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 i 4 ustawy jest w tej sytuacji nieuzasadniony. Nieuprawnione jest również stanowisko pełnomocnika, zgodnie z którym w sprawie w istocie doszło do legalizacji samowoli budowlanej. Przeciwnie, na skutek uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie, skoro wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, wliczając w to także środki dowodowe przedstawione przez inwestora, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Na marginesie jedynie zwrócić należy Sądowi pierwszej instancji uwagę na potrzebę powoływania właściwych przepisów jako podstawy prawnej orzeczenia. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji podstawę do wydania wyroku oddalającego sprzeciw stanowi art. 151a § 2 P.p.s.a.