II OSK 348/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 471/18 w sprawie ze skargi P. B. na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. B. na rzecz Gminy Jordanów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 471/18 oddalił skargę P. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Jordanów z 27 czerwca 2017 r. nr XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny czy uchwalając plan miejscowy prawodawca lokalny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie rolniczego przeznaczenia działek, których skarżący jest właścicielem (nr [...] i nr [...]) pomijając fakt, że uzyskał on wcześniej decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę na terenie wskazanych działek. Zaakcentowano, że uchwała Rady Gminy Jordanów z 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa, według którego ww. działki miały przeznaczenie budowlane, została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1499/15. Wydając ten wyrok sąd wyraźnie wskazał na sprzeczność zapisów planu co do przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe z ustaleniami studium w obszarze oznaczonym symbolem [...] (strefa rolnicza), na którym to obszarze położone są działki skarżącego. W ocenie Sądu I instancji organ gminy uchwalając ponownie plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru był związany stanowiskiem wynikającym z powołanego wyroku z 20 stycznia 2016 r. i nie mógł legalnie ponownie ustalić przeznaczenia terenów (między innymi działek skarżącego) oznaczonego w studium symbolem [...], jako obszaru przeznaczonego pod zabudowę. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżącego organ naruszyłby bowiem dyspozycje nie tylko art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), ale też art. 20 ust 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz.199; dalej: upzp), tj. dopuścił by do sytuacji, w której uchwalony plan miejscowy naruszał ustalenia studium. Jak wskazuje skarżący w skardze oraz na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. przed uchwaleniem skarżonego planu uzyskał on ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na działkach nr [...] i [...] wraz z drogą dojazdową przez działkę nr [...] (działka we władaniu gminy, która wyraziła zgodę na budowę drogi dojazdowej). Skarżący może zatem, realizować uprawnienia wynikające z tej decyzji, niezależnie od zapisów planu, które wyznaczają na tym terenie przeznaczenie rolnicze. Podkreślono, że stanowisko organu planistycznego jest racjonalne. Skoro cały teren [...] ma przeznaczenie niebudowlane, brak jest podstaw by wyznaczać ciągi pieszo-jezdne w dodatku po terenach częściowo nienależących do gminy. Zdaniem Sądu wątpliwym prawnie jest wyznaczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod drogi niepubliczne, zwłaszcza w obszarach nienależących do gminy. Istnieją bowiem instytucie prawa cywilnego, które umożliwiają uzyskanie prawa przechodu i przejazdu na rzecz właściciela nieruchomości pobawionej skomunikowania z drogą publiczną przez tereny nienależące do niego. Reasumując Sąd uznał, że plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącego zakresie nie jest dotknięty wadą, skutkującą zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp koniecznością stwierdzenia jego nieważności. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ a na wynik sprawy: a) art. 153 Ppsa poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Rada Gminy Jordanów była w ramach wykonywanego władztwa planistycznego bezwzględnie związana oceną prawną wyrażoną przez ww. wyroku WSA w Krakowie z 20 stycznia 2016 r. stwierdzającym sprzeczność zapisów planu z 2015 r. z zapisami studium, podczas gdy procedura prowadząca do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego winna była uwzględniać okoliczność istotnej zmiany stanu faktycznego na terenie obejmującym m. in. działkę [...] oraz na działki sąsiednie, która to zmiana winna być rozpatrywana w świetle ochrony praw nabytych oraz zasady proporcjonalności, a w przypadku ustalenia ich naruszenia winna była doprowadzić w pierwszej kolejności do wprowadzenia zmian w obowiązującym studium, poprzedzających uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) błędną wykładnię art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 art. 6 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 75 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy Jordanów planem miejscowym nie dokonała nadmiernej ingerencji w istotę prawa własności skarżącego i nie naruszyła zasady proporcjonalności, podczas gdy naruszenie to przyjęło postać pominięcia słusznych uprawnień właścicielskich w trakcie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów, obejmujących działkę nr [...], będącą własnością skarżącego, w planie miejscowym z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej na tereny rolnicze, oraz likwidacji części ciągu pieszo-jezdnego [...] określającego dostęp do drogi publicznej tej działki. Pomimo faktu, iż na w skazanej nieruchomości, zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., w dacie podjęcia w skazanej uchwały realizowana była inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego; podobne inwestycje realizowane były również na działkach sąsiednich, b) błędną wykładnię art. 28. ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącego w odniesieniu do nieruchomości, co do której wprowadzono zakaz zabudowy, podczas gdy skarżący legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na owej nieruchomości, zaś wspomniany zakaz w sposób istotny i dotkliwy ogranicza możliwość wykorzystywania ww. działki do celów mieszkalno-bytowych, gwarantowanych w istocie wydanym pozwoleniem na budowę, c) błędną wykładnię art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ Gminy rozpatrzył wniesione przez skarżącą stronę uwagi w sposób dostatecznie wnikliwy, poprzez interpretowanie władztwa planistycznego gminy w sposób rozszerzający, stojący w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa regulującym i możliwe ograniczenia prawa własności i nadrzędnymi zasadami konstytucyjnym, ograniczającymi zakres ingerencji w prawo własności, d) niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji w zw. z art. 65 ust. 2 upzp jako kryterium oceny zakresu, w którym sporządzony plan miejscowy respektuje konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych przyznanych skarżącemu decyzją o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, iż pozbawia nieruchomość - dom jednorodzinny stanowiący ośrodek mieszkalno-życiowy skarżącego prawa zabudowy pozwalającego na prowadzeniu typowych inwestycji powiązanych z zabudową jednorodzinną oraz uregulowanego dostępu do drogi publicznej, e) błędną wykładnię art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że plan miejscowy nie pozbawia nieruchomości skarżącego (jak również sąsiadujące z nią nieruchomości zabudowane częściowo zrealizowanymi budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi) wymaganego dojazdu umożliwiającego działce budowlanej i posadowionemu na niej obiektowi dostępu do drogi publicznej [...]. Podczas gdy naruszenie dokonane zostało poprzez zlikwidowanie części istniejącego wcześniej dojazdu - oznaczonego w poprzednio obowiązującym planie jako teren ciągów pieszo-jezdnych - [...] - na części działki [...], przebiegającej obok inwestycji skarżącego i sąsiadujących z nim budynków na działkach [...] i [...] i oznaczenie tej części działki [...] jako terenów rolniczych - [...], co w chwili obecnej prowadzi do przyjęcia, iż skarżący dysponuje dostępem do drogi publicznej jedynie wymiarze faktycznym. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary [...] oraz [...], lub też ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Jordanów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Pismem z 28 września 2021 r. Gmina podtrzymała stanowisko co do niezasadności skargi kasacyjnej. 5. Pismem z 20 października 2021 r. Gmina dodatkowo poinformowała, że zaskarżony plan miejscowy w odniesieniu m.in. do działki skarżącego został zmieniony i działka nr [...] ma teren zabudowy mieszkaniowej - [...] (uchwała Rady Gminy Jordanów z 15 września 2020 r. nr XVII/177/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla sołectwa Naprawa. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 6.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 6.3. Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3068/18). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 Ppsa nie będzie miała już zastosowania (wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11). 6.4. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom skarżącego, taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Mianowicie nie zaistniała jakakolwiek okoliczność wyłączająca zastosowanie tej zasady. Za taką okolicznością w szczególności nie może być uznane uzyskanie przez skarżącego w 2015 r. pozwolenia na budowę, miało to bowiem miejsce jeszcze przed wydaniem powołanego wyroku wiążącego w niniejszej sprawie. Innymi słowy w świetle oceny prawnej wynikającej z powołanego wyroku z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1499/15 nie było możliwości, aby rada gminy uchwalając zaskarżony plan miejscowy przeznaczyła nieruchomość skarżącego po zabudowę mieszkaniową, ponieważ byłaby to wada skutkująca nieważnością takich ustaleń planistycznych. Analogicznie Sąd I instancji oceniając zaskarżony plan miejscowy był związany tą oceną prawną. 6.5. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy miało bezwzględne związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 20 stycznia 2016 r. dotyczącą m.in. niedopuszczalności przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową terenów wskazanych w studium, jak strefy [...] – rolniczej, a więc również nieruchomości skarżącego, ponieważ byłoby to naruszenie art. 20 ust. 1 upzp. Dla tej bowiem strefy ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej ze studium wynikało wyłącznie dopuszczenie możliwości wymiany, odbudowy, nadbudowy i remontu istniejącej zabudowy. 6.6. Ponadto z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie wynika konieczność dostosowania regulacji planu miejscowego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 34 ust. 2, art. 35 oraz art. 65 ust. 2 upzp). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (wyroki NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2378/17, z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 618/21). Wbrew przekonaniu skarżącej, postanowienia planu nie wpłynęły w jakimkolwiek stopniu na realizację uprawnień wynikających z wydanej przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. 6.7. Niezasadność zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa oznacza w konsekwencji niezasadność wszystkich pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ nie było możliwości, aby ustalić przeznaczenie nieruchomości skarżącego zgodnie z jego oczekiwaniami. Powołane w zarzutach naruszenia prawa materialnego przepisy, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 75 Konstytucji, art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 28. ust. 1 upzp, art. 17 pkt 12 w zw . z art. 20 ust. 1 upzp, art. 2 Konstytucji w zw. z art. 65 ust. 2 upzp oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogły bowiem stanowić podstawy do odstąpienia od zastosowania art. 153 Ppsa. 6.8. Na marginesie należy stwierdzić, że niezadowolenie skarżącego z określonych ustaleń planistycznych i ich aktualności stwarza co do zasady przestrzeń do dyskusji na temat modyfikacji ustaleń planu miejscowego i studium w celu dostosowania do zmieniających się uwarunkowań. W tym zakresie zresztą, co sam podkreśla skarżący, konieczna była zmiana studium. Taka modyfikacja statusu planistycznego działki nr [...] i nr [...] w przedmiotowej sprawie nastąpiła poprzez zmianę ustaleń Studium przyjętych uchwałą Nr XV/159/2020 Rady Gminy Jordanów z 16 czerwca 2020 r. i finalnie uchwalenie 15 września 2020 r. zmiany zaskarżonego planu miejscowego i wprowadzenie przeznaczenia[...] (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usług nieuciążliwych oraz [...] (przeznaczenie podstawowe: poszerzenia terenów ciągów pieszo-jezdnych). 6.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 6.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.