II SA/Kr 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę Nr CXV/1547/10 w prawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu J. L. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 6 grudnia 2017 r. uchwałę Nr XC/2361/17 zmieniającą uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. J. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta Krakowa, zaskarżając uchwałę tę w całości. Zarzucił naruszenie: 1. par. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z par. 143 tego rozporządzenia; 2. art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 Konstytucji RP; 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji; 4. art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi wskazał na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na świadczeniu usług turystycznych oraz usług przewozu osób. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na terenie Parku Kulturowego, co do możliwości reklamowania swoich usług na rowerach wypożyczanych gościom hotelowym oraz na pojazdach dowożących gości do hoteli i innych miejsc na terenie Parku Kulturowego, jak również w zakresie prowadzenia w przyszłości biura podróży na przedmiotowym obszarze. Zwrócił uwagę, że uchwała w par. 1 pkt 4 wprowadza całkowity zakaz ograniczenia transparentności przeszklenia lokali znajdujących się na terenie Parku Kulturowego. Zakaz ten dotyczy także biura podróży. W razie otwarcia biura podróży na wskazanym obszarze, skarżący nie będzie miał możliwości pozyskiwania klientów poprzez działania marketingowe w formie prezentacji ofert wycieczek i podróży "w szybach lokalu". Akcentował skarżący, że par. 1 pkt 5 uchwały przyznaje uprawnienie do prowadzenia działalności usługowej w zakresie przewozu osób w obrębie Parku Kulturowego jedynie taksówkom i określonym pojazdom. Tym samym uniemożliwione zostało skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, busami, autokarami, co wykonywał w oparciu o stosowną licencję. Skarżący zwracał też uwagę, że w par. 1 pkt 7 uchwała ustanawia zakaz lokalizacji i obnoszenia nośników reklamowych w przestrzeni publicznej na terenie Parku Kulturowego, z wyjątkami wskazanymi w przepisie. Do wyjątków tych nie zaliczają się np. rowery wypożyczane przez skarżącego gościom hotelowym, jak również pojazdy dowożące turystów z lotniska do hoteli w Parku Kulturowym. Pojazdy te stanowią nośniki reklamowe. Podkreślił, że nawet na taksówkach, nie może reklamować swoich usług. Przedstawione powyżej okoliczności potwierdzać mają interes prawny skarżącego do zaskarżenia spornej uchwały. Uzasadniając zarzut naruszenia par. 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z par. 143 tego rozporządzenia podał skarżący, że uchwała nie spełnia wyrażonych w doktrynie prawa dyrektyw redagowania tekstu prawnego, tj. precyzji, komunikatywności oraz adekwatności tekstu do zamiaru prawodawcy. W uchwale tej jest wiele niejasnych i nieprecyzyjnych treści, m.in. poprzez brak dopuszczenia możliwości prowadzenia działalności przewozu osób dla innych pojazdów niż taksówki, zbiorowego transportu publicznego oraz pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym. W uchwale nie zdefiniowano pojęcia "działalności usługowej w zakresie przewozu osób". W ocenie skarżącego nie jest jasne, czy w tym pojęciu mieszczą się też przypadki transferu gości hotelowych na lotnisko oraz z lotniska. Nadto sporna uchwała nie zawiera regulacji dotyczących oznaczania granic terenu Parku Kulturowego, co uniemożliwia kierowcom (w tym zagranicznym) dostosowanie się do jej przepisów. Zwrócono też w skardze uwagę na wątpliwości interpretacyjne odnoszące się do par. 6a i 8 uchwały, a w szczególności, czy dopuszczalne jest wypożyczanie pojazdów transportu osobistego poza Parkiem Kulturowym celem poruszania się nimi po terenie tego Parku. Uzasadniając zarzuty naruszenia Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący wskazywał, że nie jest zrozumiały zakaz określony § 1 pkt 4 uchwały. Zakaz ten dotyczy ograniczania transparentności przeszkleń lokali, w których prowadzona jest działalność handlowa lub usługowa. Przepis ten nie uwzględnia interesu prawnego przedsiębiorców prowadzących aktualnie lub w przyszłości biura podróży na terenie Parku Kulturowego. W ocenie skarżącego, lokalny prawodawca nie uwzględnił tego, że podstawowym sposobem pozyskiwania klientów jest "wywieszanie propozycji wycieczek na szybach lokali". Ograniczenie działalności gospodarczej w tym przypadku nastąpiło w oparciu o uchwałę, a nie ustawę i nie przemawia za takim ograniczeniem interes publiczny. Niekonstytucyjne jest zróżnicowanie podmiotów określone w par. 1 pkt 7 uchwały ustanawiającym zakaz lokalizacji, obwożenia i obnoszenia nośników reklamowych w przestrzeni publicznej, za wyjątkiem reklam na pojazdach publicznego transportu zbiorowego i rowerach miejskich oraz reklam na pojazdach, których wjazd na teren parku jest uzasadniony potrzebami świadczenia usług dostawczych lub serwisowych. Takie uprzywilejowanie nie jest, w ocenie skarżącego, zrozumiałe. W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżący wskazał na art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.03.2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 569/07) akcentując, iż podejmując uchwałę, organ nie uwzględnił specyfiki Parku Kulturowego, naruszając konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa domagał się jej odrzucenia względnie oddalenia. Wskazał, iż skarżący nie dysponuje interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, skarżący nie wykazał aby postanowienia uchwały negatywnie wpływały na jego sferę materialną. W szczególności, nie wykazał skarżący aby par. 1 pkt 4, 5 i 7 uchwały uniemożliwiał prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych oraz przewozowych na terenie Parku Kulturowego. Organ administracji zwracał m.in. uwagę na wyroki WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 670/12 i III SA/Kr 178/13 oraz wyrok NSA II OSK 133/08, akcentując to, iż skarżący nie dysponuje prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwałą. Wskazywany w skardze interes skarżącego – jest jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Odpowiedź na skargę podkreślała także brak zasadności zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 par. 1 pkt 5a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.08.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994; dalej u.s.g.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem zatem do merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały oraz oceny zarzutów skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uprzednie zweryfikowanie legitymacji skargowej osoby wnoszącej skargę. Z cytowanego zaś powyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa w niniejszej sprawie zależna jest od tego, czy interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Tak więc, w przypadku skargi złożonej w trybie wskazanego przepisu, badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Przez pojęcie interesu prawnego należy przy tym rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie NSA z 26.08.2009 r., sygn. akt II OZ 703/09). Interes prawny winien przy tym być bezpośredni, konkretny i mieć realny charakter, co oznacza, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi rzeczywiście istnieć w dacie wniesienia skargi (nie zaś w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwała Rady Miasta Krakowa zmieniająca uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Stosownie do art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, dalej u.o.z.) krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Na terenie parku kulturowego obowiązywać przy tym mogą zakazy i ograniczenia wskazane w art. 17 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. W myśl art. 17 ust. 2 u.o.z., w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej ustawa powoływana jako p.o.ś.). Zwrócić przy tym należy uwagę na wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się jedynie osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek wobec wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07). Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 131 ust. 1 p.o.ś. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z kolei, z przepisu art. 129 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. wynika, że wymienione w przepisie tym roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Zatem, wyłącznie wskazane podmioty, legitymujące się rzeczowym tytułem do nieruchomości będą uprawnione do dochodzenia roszczeń mających związek z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym też np. prowadzenia działalności handlowej na terenie parku kulturowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 670/12). Mając zatem powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesiona skarga nie powoływała twierdzeń, iż skarżący dysponuje jakimkolwiek wyżej wskazanym rzeczowym tytułem do nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Jest to zatem okoliczność wykluczająca możliwość przyjmowania, że skarżący dysponuje legitymacją skargową do zaskarżenia uchwały o utworzeniu (zmianie) Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie. Nadto podkreślić trzeba, że wykazywany w skardze interes prawny skarżącego nie może zostać oceniony wg wyżej wskazanych kryteriów jako bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten, w zakresie dotyczącym zamiaru skarżącego prowadzenia w przyszłości biura podróży na terenie objętym uchwałą o utworzeniu Parku Kulturowego jest interesem jedynie hipotetycznym. Powyższe dodatkowo przesądza o braku legitymacji skargowej skarżącego do żądania przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli spornej uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, że źródłem interesu prawnego nie mogą być wskazane w skardze przepisy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017 r., poz. 2168) w związku z art. 22 Konstytucji RP. Przepisy te określają ogólną zasadę wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Pomijając nawet okoliczność, iż powołana wyżej ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie obowiązywała w dacie wnoszenia skargi, gdyż została uchylona z dniem 30.04.2018 r. przez ustawę z dnia 6.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018 r., poz. 646), to podkreślenia wymaga, że sama generalna zasada wolności działalności gospodarczej nie stanowi źródła interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie jest bowiem konkretną normą prawa materialnego kształtującą w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę i określającej interes prawny strony skarżącej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes prawny oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby bowiem każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności (możliwości) prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju. Byłby to zatem interes potencjalny i wyłącznie pośredni. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, lecz ma wyłącznie charakter faktyczny (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23.03.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 223/18). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zaskarżona uchwała wprowadza pewne ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16). Przedstawione rozważania świadczą o braku legitymacji skargowej skarżącego do zaskarżenia uchwały Rada Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 zmieniającej uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Nakazywało to odrzucić wniesioną przez skarżącego skargę w oparciu o powołany na wstępie uzasadnienia art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie I sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.