II OSK 212/19

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. oraz I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 634/18 w sprawie ze skargi L.P. oraz I. P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [..] stycznia 2017 r., nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L.P. oraz I.P. solidarnie na rzecz Miasta P.kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2018r. sygn. akt IV SA/Po 634/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi L.P. i I.P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2017r. Nr 180/17/VII w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. L. P.i I. P. w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: D., K., S. i terenu [..], obręb N., ark. 2.3 - etap B zarzucili naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawarcia obowiązkowych elementów miejscowego planu. W dalszej kolejności wskazali na naruszenie art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przygotowania aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko. Podnieśli też zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium oraz wadliwe rozpatrzenie uwag społeczeństwa a także brak regulacji w uchwale sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Zarzutem skargi objęto ponadto naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu w zaskarżonej uchwale granic władztwa planistycznego. Żądaniem wniesionej skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały uwzględnił, że w sprawie zapadły już dwa prawomocne orzeczenia, którymi Sąd pozostawał związany. Jednocześnie wskazał, że zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, ograniczył zasadniczo do tych części planu, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/Po 978/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że - w okolicznościach badanej sprawy - procedura planistyczna musiała toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 21 października 2010 r., bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a to oznacza, że procedura planistyczna w badanej sprawie musiała toczyć się w myśl przepisów obowiązujących przed tą datą. Natomiast zarzuty skargi dotyczą art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu aktualnym. Również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przygotowania aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko nie uzasadniał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ w prawomocnym wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/Po 978/17, w sposób wiążący zostało przesądzone że sporządzona w październiku 2013 r. prognoza oddziaływania na środowisko spełnia wymogi prawem określone w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia, wskazując przy tym, że procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie określił wprost upływu czasu z którym organ byłby bezwzględnie zobowiązany do powtórzenia prognozy oddziaływania na środowisko. W zakresie zarzutu dotyczącego braku zgodności planu miejscowego ze Studium Sąd wskazał, że również ta kwestia została już prawomocnie przesądzona. Odnośnie zarzutu pozornego rozpatrzenia uwag społeczeństwa Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy podnoszonym naruszeniem a ich interesem prawnym. Z kolei dokumentacja planistyczna dowodzi, że uwagi społeczeństwa do planu zostały rozpoznane. Również, w kwestii braku regulacji sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej skarżący nie wskazali, w jaki ewentualnie sposób naruszenie to pozostaje w związku z ich indywidualnym interesem. W zakresie dotyczącym przekroczenia władztwa planistycznego Sąd zwrócił uwagę, że w toku procedury planistycznej były zgłaszane i rozważane odmienne od przyjętej koncepcje przeznaczenia spornych terenów. Z załączników graficznych do skarżonej uchwały nie wynika również, aby planowane poszerzenie ul. M. miało nastąpić kosztem działki skarżących. W skardze kasacyjnej L. P. i I.P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając: 1.) naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz niezastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy istniały powody do stwierdzenia nieważności uchwały; 2.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 51 ust. 2 o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: o.o.ś.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż brak aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko, uwzględniającej zmiany okoliczności faktycznych o istniejącym stanie środowiska, nie wymagają podjęcia działań uaktualniających wykonaną prognozę oddziaływania na środowisko w ramach procedury planistycznej, a do wypełnienia obowiązku prawnego w procedurze planistycznej wystarczające jest przestawienie dokumentu pn. prognoza oddziaływania na środowisko, mimo, że dokument ten zawierał dane wyjściowe o środowisku niezgodne ze stanem rzeczywistym; 3.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu , iż dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym planem zabudowy o parametrach przekraczających istniejącą na sąsiednim terenie, odmiennej funkcji zabudowy, w tym usługowej w postaci sklepu wielkopowierzchniowego, nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego w obliczu dopuszczenia w obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego, zabudowy mieszkaniowej z udziałem usług o charakterze wyłącznie nieuciążliwym; 4.) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia; 5.) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pozostawał związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 31.01.2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 978/17 w sprawie ze skargi Wojewody [..]o na uchwałę Rady Miejskiej P. będącej przedmiotem zaskarżenia również w niniejszej sprawie. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że był związany oceną prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018r. sygn. akt IV SA/Po 978/17, w którym to Sąd rozpoznał skargę Wojewody [..] na tę samą uchwałę. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniach z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09 oraz z dnia 24 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 181/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem skarżących i uznając, iż jest związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem w zakresie ocen odnoszących się do praw i obowiązków ogółu adresatów planu, w tym również w zakresie naruszenia procedury określonej w art. 17 pkt 1-14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2016r. poz. 778 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.) oraz zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Dlatego należy uznać, iż nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jak również art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 u.p.z.p. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., których naruszenia skarżący upatrują w przekroczeniu władztwa planistycznego i dopuszczenie na sąsiadującym z nieruchomością skarżących terenie, zabudowy w postaci sklepu wielkopowieszchniowego. W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018r. Sąd przesądził, że kwestionowane przez skarżących przeznaczenie terenu jest nie tylko zgodne z postanowieniami Studium, ale również, że nie ma charakteru uciążliwego. Jednocześnie należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do tej kwestii wskazując, że zaskarżona uchwała zawiera w uzasadnieniu argumentację potwierdzającą zasadności wprowadzonych w uchwale rozwiązań, co wyklucza ich dowolność i brak merytorycznego uzasadniania. Zasadnie przy tym wskazując, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Jednym z takich ograniczeń jest możliwość kształtowania ładu przestrzennego przyznane gminie pod postacią władztwa planistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach rozpoznawanej sprawy granice tego władztwa, nie zostały przez gminę przekroczone. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a., które mają charakter przepisów kompetencyjnych i same przez się nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi, a takich przepisów skarga kasacyjna nie wskazuje. Podobnie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie podnieśli, że w sprawie nie miał zastosowania art. 153 p.p.s.a., przy czym uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.