I OSK 915/19

Dnia 30 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 681/18 w sprawie ze skargi I.W. i M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 marca 2018 r. nr WS-VI.7534.3.43.2016.MZ w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku polegającą na błędnym podaniu nazwiska skarżącej w ten sposób, że zamiast: "I.W.", wpisuje: "I.W."; 2) oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 681/18 oddalił skargę I.W. i M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 marca 2018 r. nr WS-VI.7534.3.43. 2016.MZ w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I.W. i M.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sady, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie to polega na nieuwzględnieniu wytycznych odnośnie dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/05 oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17; b) art. 170 p.p.s.a, poprzez brak uwzględnienia zasady, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; c) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez uznanie, iż powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego "[...]" stanowiło realizację celu wywłaszczenia nieruchomości określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. znak [...] jako "budowa [...]", przy braku jakichkolwiek dokumentów z okresu wywłaszczenia wskazujących, że powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego "[...]" było celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości oraz nieuwzględnienie materiałów dowodowych przedłożonych do akt postępowania przez pełnomocnika skarżących, obejmujących materiały planistyczne pochodzące z okresu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. z lat 1950-1952, zgodnie z którymi celem wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...] nie było powstanie boiska treningowego do piłki nożnej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez przyjęcie skrajnie rozszerzającej wykładni pojęcia "celu wywłaszczenia", w sposób niedający się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa oraz ochrony prawa własności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie określił oznaczenie skarżącej. Wskazał, że jest nią I.W., zamiast prawidłowo – I.W. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku). Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podnoszący naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego "[...]" stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym, że sporny grunt od 1951 r. znajduje się we władaniu Klubu Sportowego "[...]". Według materiału dowodowego, w tym zdjęć lotniczych i ortofotomapy, wnioskowana do zwrotu działka nr [...] w roku 1961 stanowiła obszar wyraźnie urządzonego trawiastego boiska do gry w piłkę nożną, z zaznaczonymi liniami bocznymi oraz bramkami. Również później istniało na przedmiotowej nieruchomości trawiaste boisko piłkarskie, znajdujące się w pobliżu stadionu KS "[...]". Grunt, na którym znajdowało się boisko piłkarskie, nie był ogrodzony i przez to był powszechnie dostępny, mogąc służyć mieszkańcom [...]. Organ odwoławczy przekonująco przedstawił też zmiany, jakie zachodziły w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości, w tym zmianę granic i układu boiska. Sformułowana w tym kontekście konkluzja, że na przedmiotowej nieruchomości istniało ogólnodostępne boisko piłkarskie, stanowiące typową infrastrukturę osiedla mieszkaniowego (dzielnicy) – jest uprawniona i koreluje z zebranym materiałem dowodowym. Z kolei niekompletność materiału dowodowego wynikająca z braku całej dokumentacji dotyczącej procesu wywłaszczenia i pierwotnego przeznaczenia spornej działki nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Całość czynności podjętych przez organy w sprawie dowodzi, że zebrały one wystarczający materiał dowodowy. Skoro skarżący kasacyjnie twierdzą, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to powinni to wykazać. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie skrajnie rozszerzającej wykładni pojęcia "celu wywłaszczenia". Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wynika z powyższych regulacji prawnych, w przypadku zgłoszenia przez uprawnionego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat wskazuje się, że ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (zob. np. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwalony już pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Zatem podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Ponadto punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, to jednak nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że nie można wykluczyć, iż na przedmiotowej nieruchomości od początku przewidziane było boisko sportowe. Jak już wspomniano skoro nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy grunt znajdował się w obszarze przeznaczonym pod budowę osiedla [...], to realizacja na nim boiska do gry w piłkę wypełnia przesłankę wykorzystania gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia. Chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Według art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei według art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy zarzut jest formułowany w kontekście prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17 i z 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/05. Jeśli chodzi o pierwszy chronologicznie wyrok, to wskazać należy, że zmiany w sferze prawnej i faktycznej (dowodowej) sprawy w sposób istotny zredukowały jego aktualność. Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że kwestionowany wyrok narusza art. 153 i art. 170 ppsa, gdyż nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17. Stanowisko organu odwoławczego oraz ocena Sądu I instancji nie są sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17. W powołanym wyroku WSA wypowiedział pogląd co do tego, w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów można ustalać określony fakt, tj. pierwotne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod boisko sportowe. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w wyroku sygn. akt II SA/Kr 40/17 nie wskazano, jakie konsekwencje materialnoprawne powinny nastąpić w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych znany będzie jedynie, z jednej strony, ogólnie ujęty cel wywłaszczenia, a z drugiej strony – sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu. Z akt wynika, że organ odwoławczy – w zgodzie z omawianą oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania – przeanalizował i ocenił cały materiał dowodowy, w tym dowody oferowane przez stronę. Poza tym jednoznacznie wyjaśnił kwestię ewentualnego wyłączenia osoby piastującej funkcję organu, wskazując na zmiany personalne, które ją zdezaktualizowały. Trafnie również organ odwoławczy odczytał ocenę Sądu, wynikającą z wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., w myśl której z punktu widzenia art. 137 u.g.n. obojętne jest, kto i w oparciu o jaki tytuł realizował cele wywłaszczenia oraz z nieruchomości wywłaszczonej korzystał. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego kwestia tytułu prawnego KS [...] do przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.