IV SAB/Wa 285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku wskazanego w punkcie 1; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ" lub "Minister") w sprawie rozpoznania odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również: "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. (znak [...]) umarzającej w całości postępowanie administracyjne o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy wypłaty odszkodowania. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2000 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 1683/00) oddalił skargę na tę decyzję. Pismem z 8 stycznia 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...], zarzucając naruszenie przepisów o właściwości oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2010 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2010 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2346/10) oddalił skargę [...] S.A. na ww. decyzję z [...] października 2010 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 451/12) oddalił złożoną przez [...] S.A. skargę kasacyjną. II.2. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. [...] S.A. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. (znak: [...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., znak: [...]. II.3. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła [...] S.A. Minister otrzymał odwołanie skarżącej w dniu 30 marca 2015 r. II.4. Pismem z 16 maja 2016 r. [...] S.A. wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. II.5. Pismem z 28 czerwca 2016 r. (data wpływu 29 czerwca 2016 r.) pełnomocnik [...] S.A. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., II.6. Decyzją z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. (znak: [...]). III.1. W skardze na bezczynność Ministra skarżąca wniosła o: (i) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia, (ii) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (iii) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zapłaty na rzecz skarżącej kwoty w wysokości połowy sumy, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., (iv) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan sprawy i podkreśliła, że Minister do czasu wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Minister przedstawił stan sprawy oraz powołał się m. in. na wskazaną wyżej decyzję z [...] lipca 2016 r. Ponadto Minister wskazał, że zwłoka nastąpiła z uwagi na braki kadrowe i zmiany organizacyjne w ministerstwach. Minister podkreślił również, że sprawy są rozpatrywane zgodnie z kolejnością wpływu. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności, odnosząc się do akcentowanego w odpowiedzi na skargę faktu wydania przez Ministra w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji, należy stwierdzić, że nie jest to okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi w całości lub umorzenie całego postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby Minister załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Wydanie przez Ministra decyzji przed rozpoznaniem skargi sprawia jednakże, iż bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). IV.3.1. W następnej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.2. Rozważając, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.3.3. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Minister od chwili otrzymania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r (tj. 30 marca 2015 r.) do chwili wydania decyzji z [...] lipca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody, nie podjął w sprawie jakichkolwiek istotnych czynności. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Minister dopuścił się bezczynności. Uzasadnia to wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. IV.4. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister rozpoznawał odwołanie ponad 15 miesięcy. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy. W szczególności Minister nie prowadził własnego postępowania dowodowego. Trudno również przedmiotową sprawę uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem prawnym lub faktycznym. Okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy podzielić pogląd, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Argumentacja Ministra prowadzi do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16). IV.5. Zdaniem Sądu, zasadne było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając opisane okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że zasądzenie tej sumy jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej i kompensacyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 2000 zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej przewlekłości. Kwota ta stanowi zaledwie około 10 % maksymalnej kwoty sumy pieniężnej (wynoszącej połowę kwoty 38 999,78 zł – zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z dnia 11 lutego 2016 r.). Jako okoliczności uzasadniające ustalenie tak niskiej kwoty sumy pieniężnej Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę to, że organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi na bezczynność oraz brak danych mogących dowodzić, że zwłoka była wynikiem zawinionych – w sensie subiektywnym – działań pracowników organu odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w tej sprawie administracyjnej. Z drugiej strony zasądzona kwota nie ma charakteru symbolicznego. Równocześnie należy z całą mocą podkreślić, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie ma znaczenia okoliczność, czy strona poniosła szkodę na skutek bezczynności. Kwestie te mogą być bowiem przedmiotem odrębnego procesu cywilnego. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma raczej formę sui generis zadośćuczynienia za sam fakt niewydania przez organ decyzji w odpowiednim terminie. W ocenie Sądu, instytucja rzeczonej sumy pieniężnej pełni zbliżoną funkcję do tej, jaką ma suma pieniężna przyznawana stronie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W ocenie Sądu żądana w skardze wysokość sumy pieniężnej (tj. połowa sumy, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.) jest nadmierna i nieproporcjonalna do skali uchybień w działaniu Ministra. Dlatego też Sąd oddalił skargę w tej części (art. 151 p.p.s.a.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.