II SA/Bd 833/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Więcbork na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 23 maja 2018 r., nr 179/2018 w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz Gminy Więcbork kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda K. – P., na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744, zwana dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" lub "ustawą"), po zasięgnięciu opinii Instytutu P. N. - K. Ś. Z. przeciwko N. [...], ulicy o nazwie Bojowników o Wolność i Demokrację położonej w mieście W., nadał nazwę T. S.. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda podniósł, iż [...] września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia [...] czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1389). Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w W. nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zmiany nazwy ul. [...] o Wolność i Demokrację. W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się pismem z dnia [...] października 2017 r. (znak: WNK.IV.4130.[...].67.2017), w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu P. N. - K. Ś. Z. przeciwko N. [...] (w skrócie "IPN") o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia ustawy w życie z normą art. 1 ustawy. Wyżej wymienione pismo wpłynęło do IPN w dniu [...] października 2017 r. Na mocy art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego. Przedmiotowa opinia wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] kwietnia 2018 r. (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...](7)/18). W ocenie Wojewody, nazwa ulicy [...] o Wolność i Demokrację jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż jak wynika z opinii IPN, nazwa bezpośrednio nawiązuje do związku kombatanckiego, utworzonego w 1949 r. przez władze komunistyczne - Związku Bojowników o Wolność i Demokrację (w skrócie "ZBoWiD"). Miał on zrzeszać byłych uczestników propagandowo interpretowanych "walk narodowowyzwoleńczych i rewolucyjnych", w tym: uczestników rewolucji bolszewickiej, wojny domowej w [...], wyselekcjonowanych uczestników powstań narodowych, uczestników wojny domowej w [...], wyselekcjonowanych żołnierzy z regularnych formacji wojskowych i konspiracyjnych organizacji zbrojnych z okresu II wojny światowej, więźniów obozów koncentracyjnych, a także działaczy komunistycznych, robotniczych, żołnierzy KBW oraz funkcjonariuszy Urzędu Bezpieczeństwa i M. Obywatelskiej biorących udział w walkach przeciw podziemiu niepodległościowemu. W statucie związku odwoływano się do programu [...] Partii Robotniczej do propagandowych haseł sojuszu ze Związkiem Sowieckim. Władze Komunistyczne nie pozwalały na jawną działalność żadnych innych organizacji kombatanckich. ZBoWiD, jako jedyna koncesjonowana organizacja kombatancka, był szeroko wykorzystywany przez partię komunistyczną w działaniach propagandowych. Kluczową rolę odgrywali w nim działacze komunistyczni - w tym komuniści ze zbrojnych organizacji [...] Partii Robotniczej (Gwardii Ludowej, Armii Ludowej), dowódcy z armii Berlinga i Żymierskiego, funkcjonariusze UB i MO. Dopiero z czasem stopniowo umożliwiano w szerszym zakresie nabywanie praw kombatanckich przez żołnierzy Armii Krajowej i frontowych formacji [...] Sił Zbrojnych. Byli oni w ramach ZBoWiD w pełni podporządkowani zasadom działalności organizacji narzuconym przez partię komunistyczną. Przyjmowani do organizacji kombatanci z niektórych formacji innych niż komunistyczne, nigdy nie mieli decydującego wpływu na zasadnicze zręby kształtu ideowo-politycznego organizacji. We władzach ZBoWiD byli m.in. ludzie współodpowiedzialni za budowę systemu komunistycznego, także współodpowiedzialni za zbrodnie stalinowskiej bezpieki. Jednym z elementów walki z K. w okresie stalinizmu było stworzenie przy ZBoWiD tzw. Komisji Księży. Służyła ona jako narzędzie komunistów do rozbijania więzi pomiędzy niższym i wyższym duchowieństwem. W świetle przytoczonych faktów historycznych zdaniem Wojewody "nie ulega kwestii", że Związek Bojowników o Wolność i Demokrację stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Powyższe znajduje dodatkowe odzwierciedlenie w nazwie ulicy, która wskazaną komunistyczną organizację upamiętnia. Tym samym nazwa ta ma charakter propagujący komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy Wojewoda stwierdził, że podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Organ nadzoru jest zatem zobligowany - na mocy przepisu art. 6 ust. 2 ustawy - do wydania zarządzenia zastępczego, nadającego ulicy o nazwie Bojowników o Wolność i Demokrację w mieście W. nową nazwę: T. S.. Wojewoda wyjaśnił, że T. S. (1925-2002) - był żołnierzem AK, brał udział w powstaniu W., pracował jako nauczyciel, potem jako chirurg. Był ordynatorem chirurgii m.in. w szpitalu w W.. Na początku lat 80-tych włączył się w tworzenie struktur NSZZ "Solidarność". W okresie III Rzeczypospolitej [...] udzielał się społecznie jako radny W. w latach 1990-1998, a następnie radny powiatu sępoleńskiego (1998-2002). W skardze do sądu G. W. wniosła o uchylenie ww. zarządzenia zastępczego Wojewody z [...] maja 2018 r. w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do dowolnego jego oceny, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że Gmina nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu - pomimo, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. strona skarżąca podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy [...] o Wolność i Demokrację wraz ze szczegółowym uzasadnieniem do uchwały; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie dokonała zmiany nazwy ulicy [...] o Wolność i Demokrację i tym samym propaguje symbole systemów totalitarnych mimo, że w uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy [...] o Wolność i Demokrację Rada Miejska przedstawiła w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że nazwa ulicy [...] o Wolność i Demokrację ma na celu upamiętnienie wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi, walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju. b) art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w W. nie podjęła odpowiedniej uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulic, które symbolizowały komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagowały taki ustrój w inny sposób, a tym samym nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy mimo, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy [...] o Wolność i Demokrację wraz z szczegółowym uzasadnieniem do uchwały, a tym samym nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., c) art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez uchybienie terminom wydania opinii przez IPN, bowiem Wojewoda złożył wniosek do IPN o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie [...] października 2017 r., natomiast opinia IPN została doręczona Wojewodzie dopiero [...] kwietnia 2018 r., co w ocenie skarżącej pozbawia Wojewodę kompetencji załatwienia sprawy poprzez wydanie zarządzenia zastępczego; d) art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 oraz 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Miejskiej, wbrew wynikającej z Konstytucji RP zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o rażącej niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającymi wspomniane konstytucyjne zasady, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszym przypadku stosowane bezpośrednio. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że Rada Miejska w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wypełniła ustawowy obowiązek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez zmianę nazwy ulicy z Bojowników o Wolność i Demokrację na ulicę Bojowników o Wolność i Demokrację. Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy oraz szczegółowo opisano jakie wydarzenia historyczne aktualnie upamiętnia przedmiotowa nazwa ulicy poprzez wskazanie, że ulica [...] o Wolność i Demokrację upamiętnia wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi, walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju. W przekonaniu Gminy w sprawie zmiany nazwy ulic dostosowała się ona do zaleceń przedstawionych przez IPN w piśmie z [...] lipca 2017 r., gdzie wskazano, że jeśli ulica faktycznie ma upamiętniać kombatantów, walczących o wolność i demokrację, tak nazwą jak i uzasadnieniem nie powinna odwoływać się do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, lecz do tych, którzy walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju w formacjach Wojska [...], sojuszniczych armii państwa koalicji antyhitlerowskiej, podziemnych organizacjach ruchu oporu oraz byłych więźniów hitlerowskich obozów koncentracyjnych i stalinowskich łagrów. W ocenie skarżącej, pominięcie istotnych okoliczności sprawy tj. faktu podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy [...] o Wolność i Demokrację wraz z jej szczegółowym uzasadnieniem godzi w zasadę zawartą w art. 7 k.p.a. oraz przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że organ nadzoru dokładnie zapoznał się z materiałem dowodowym i dokonał jego oceny, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w ocenie organu nadzoru Rada Miejska w W. nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zmiany nazwy ul. [...] o Wolność i Demokrację. Zgodnie, bowiem z definicją zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka [...] pod redakcją prof. S. D. (Wydawnictwo PWN W-wa 2003 r., tom 5, str. 709) zmiana to 1. fakt, że ktoś staje się innym, coś staje się inne, niż dotychczas, 2. "zastąpienie czegoś czymś, wymiana czegoś na coś. W omawianym przypadku zdaniem Wojewody niewątpliwie nazwa ulicy nie zmieniła się, bowiem nie została zastąpiona inną nazwą. W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się do pismem z [...] października 2017 r. (znak: WNK.IV.4130.[...].67.2017) w trybie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z normą art. 1 ustawy. P. to wpłynęło do IPN [...] października 2017 r. Na mocy art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust 3 ustawy oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego. Dlatego też nietrafny jest zarzut skarżącej gminy, że uchybienie terminom wydania opinii przez IPN, pozbawia Wojewodę możliwości wydania zarządzenia zastępczego. Wojewoda wskazał na wyrok WSA w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 781/17), który w uzasadnieniu stwierdził, że "organ nadzoru występuje do IPN w celu wydania opinii potwierdzającej niezgodność uchwały z art. 1 ustawy (...)", przy czym opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy, z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z [...] grudnia 1998 r. o Instytucie P. N. - K. Ś. Z. przeciwko N. [...] jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną dotyczącą okresu od [...] listopada 1917 r. do [...] lipca 1990 r. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy mas charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 oraz 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego do Rady Miejskiej wbrew wynikającej z Konstytucji RP zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co zdaniem skarżącej świadczy o rażącej niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 i art. 16 Konstytucji, wyrażającymi te zasady, które to zasady powinny być zgodnie z art. 8 i stosowane w tym przypadku bezpośrednio. Po pierwsze wskazano, że skoro art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie został dotychczas zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny to obowiązuje i należy go stosować. Wojewoda potwierdził, że faktem jest, iż samodzielność gminy uznawana jest za podstawową immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy publicznoprawnej sfery jego działalności. Jest ona też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego państwa, jednak samodzielność ta poddawana jest jednak nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem i w formach tym prawem przewidzianych. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizację i wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujący taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od jej wejścia w życie takie nazwy, a w przypadku nie wykonania tego obowiązku zgodnie ustępem 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy władzę publiczną i samodzielność w zakresie nadawania nazw ulicom, a ustawa o zakazie propagowania komunizmu nakłada na gminę obowiązek nadania ulicom nazw zgodnych z jej art. 1. Dopiero niewykonanie obowiązku nałożonego na gminę przez ustawę o zakazie propagowania komunizmu skutkuje działaniem organu nadzoru w postaci obowiązku wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze działał w ramach przyznanych mu ustawą uprawnień. Wojewoda stwierdził również, że zakaz propagowania komunizmu jest legitymowany konstytucyjnie, bowiem zgodnie z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych praktyk działania, nazizmu faszyzmu i komunizmu, dlatego nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stronią skarżącą, że materialne przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu są niekonstytucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie zastępcze stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") i jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego w przedmiocie nadania nazwy ulicy, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. poz. 744 ze zm.) wynika także z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 tej ustawy, które odsyłają do przepisu art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."). Sąd zwraca uwagę na okoliczność, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nr [...] /2018 w sprawie nadania nazwy ulicy zostało wydane w dniu [...] maja 2018 r. tj. pod rządami ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1389). Zgodnie z art. 6c ust. 3 znowelizowanej ustawy skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela wielokrotnie już wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, iż cytowany przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może być wykładany w sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z treścią którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (vide wyroki WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 389/18, z 29 maja 2018 r., sygn. akt 432/18, z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 420/18, z 4 lipca 2018 r. sygn. II SA/Bd 241/18, 21 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 240/18, WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 121/18, WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 338/18). Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem wykładnia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, naruszałaby zasadę lex superior derogat legi inferiori. Podzielić należy stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z [...] września 1998 r., sygn. III RN 49/98, LEX nr 35586, zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Podkreślenia też wymaga, iż w myśl art. [...] Europejskiej Karty [...] Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniesiona przez Gminę skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowiły przepisy wskazanej ustawy z dnia [...] kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w [...] w latach 1944-1989 (ust. 2). Jak wynika z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Termin ten upływał z dniem [...] września 2017 r. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, Wojewoda naruszył przywołany art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Po pierwsze, wskazać należy, że z przywołanego przepisu wynika, że zarządzenie zastępcze wydane zostaje przez wojewodę jedynie w sytuacji, w której obowiązku wprowadzonego ww. ustawą nie wykona zobowiązany organ jednostki samorządu terytorialnego. W kontekście wskazywanej już konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca skierował nakaz o którym mowa w art. 6 powyższej ustawy w pierwszej kolejności do właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której Gmina uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nadała nazwę ulicy "Bojowników o Wolność i Demokrację". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P. z 2017 r. pod poz. 3421 w dniu [...] września 2017 r. i weszła w życie w dniu [...] września 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały Rada Gminy, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu zmieniła uprzednią nazwę tej ulicy, obecnie odnosząc ją do wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju. Jednocześnie ma mocy § 2 ww. uchwały straciła moc uchwała nr [...] Rady N. M. i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1976 r. w części nadania nazwy ulicy "Bojowników o Wolność i Demokrację". Powyższe świadczy o tym, że Gmina wykonała swój obowiązek, o którym mowa w ust. 1 ustawy tj. dokonała zmiany nazwy ulicy. Biorąc pod uwagę okoliczność podjęcia przez Gminę uchwały w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Z przepisu tego nie wynika bowiem dla organu nadzoru uprawnienie do ingerowania w nazwy ulic poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji innej, niż zaniechanie przez Gminę wykonania obowiązku wprost wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Jak wyżej wskazano – Gmina wykonała obowiązek zmiany nazwy ulicy, natomiast odrębną kwestią jest, czy owa zmiana była zgoda z wolą ustawodawcy. Należy zwrócić uwagę, że narzędziem przysługującym Wojewodzie w sytuacji wydania przez gminę uchwały o nadaniu nazwy ulicy przy uznaniu tej uchwały przez organ nadzoru za sprzeczną z prawem, jest możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Trudno też w niniejszej sprawie przyjąć tezę o faktycznym braku zmiany nazwy ulicy. Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), a także wznoszenia pomników. Z kolei stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w [...] w latach 1944-1989 (ust. 2). W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że ulica [...] o Wolność i Demokrację upamiętnia wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi, walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju. Rada Miejska w W. nadała zatem ulicy nazwę "Bojowników o Wolność i Demokrację" nie wskazując, że nazwa ta jest uhonorowaniem organizacji kombatanckiej działającej w PRL "Związek Bojowników o Wolność i Demokrację", lecz wyraźnie podkreślono, iż upamiętnia wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi, walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju. W ocenie Sądu należy przyznać rację skarżącej, że dokonana uchwałą zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom powołanej ustawy. Motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są – zdaniem Sądu - wystarczające. Pomimo zatem formalnego zachowania nazwy ulicy, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat. Osiągnięty został zatem cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazwy. Wojewoda przeważającą część zarządzenia zastępczego poświęcił organizacji kombatanckiej działającej w okresie PRL - Związkowi Bojowników o Wolność i Demokrację uznając, nazwa ulicy nadana przez Radę Miejską w W. uchwałą nr [...] bezpośrednio nawiązuje do tej organizacji, która stanowi symbol komunizmu, o którym mowa w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na opinie IPN z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu P. N. - K. Ś. Z. przeciwko N. [...] potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Opinia IPN jest dowodem w sprawie a przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami dotyczącymi faktów historycznych, zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana nazwa stanowi "symbol" komunizmu, której użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji zarówno w postępowaniu nadzorczym jak i w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Organ nie powinien zatem bezrefleksyjnie powtarzać stwierdzeń, które się w tej opinii znalazły, lecz poczynić również własne ustalenia, w tym sięgnąć do źródłowej uchwały o nadaniu tej nazwy ulicy, czy też do protokołu z sesji Miejskiej Rady N. w tym dniu, co pomogłoby odkodować nazwę ulicy i ustalić intencje uchwałodawcy. Nadto, skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Tak jak za postacie symboliczne dla komunizmu można uznać postaci stojące na czele PZPR, członków Komitetu Centralnego tej partii, milicji czy wojska, bowiem ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu, to jednak - w ocenie Sądu, nie symbolizują komunizmu osoby, czy grupy osób, które wyłącznie semantycznie są kojarzone z organizacją działającą w tym systemie. Podkreślić ponownie należy, że celem ustawy jest - jak sam jej tytuł wskazuje - zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. Uznanie, że nazwa "Bojowników o Wolność i Demokrację" nadal propaguje ustrój komunistyczny jest zbyt daleko idące, albowiem takie, jak zaprezentowane w zarządzeniu zastępczym rozumienie nowej nazwy buduje w świadomości społecznej przekonanie, że niezależnie od tego w jakim kontekście to wyrażenie (nazwa) zostanie użyte, ma ono zawsze zabarwienie pejoratywne i gloryfikuje symbolikę komunistyczną. Nie taki był jednak cel ustawy. Zauważyć należy, że w polskim prawodawstwie funkcjonuje określenie "bojownik" czy jego synonim "walczący" (w imię jakiejś idei) o wolność i demokrację, o wolność i niezawisłość Polaków i – co nie jest nadużyciem - nie rodzi skojarzeń z propagowaniem idei wymienionych w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a wręcz przeciwnie - określenia te dotyczą osób bardzo ważnych w historii [...], walczących o szczytne idee (vide: uchwała Sejmu Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. przypominająca o 150 rocznicy urodzin J. P. - "niezłomnego bojownika o wolność i niezawisłość Polaków" oraz uchwała z [...] marca 2018 r. w rocznicę Marca’68 wyrażająca szacunek dla "wszystkich walczących wówczas o wolność i demokrację"). Wobec tego, uwzględniając wieloznaczność języka polskiego, kwestionowana nazwa ulicy może budzić czasami niejednoznaczne, jednakże niekoniecznie negatywne, skojarzenia z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W ocenie Sądu, analiza przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy zakazującej propagowania komunizmu wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm nazwy wieloznaczne, kojarzone z określeniami o różnym charakterze, a po wtóre mogą co prawda mieć częściowy związek z nazwą, którą można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie stanowią określenie, które takiego związku nie ma. Z tych powodów uznać należy, że Wojewoda dokonał nieuprawnionej ingerencji w prawo decydowania przez gminę o nazwie ulicy, przekraczając kompetencje nadane mu art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.