II SAB/Rz 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje do rozpoznania wniosku T. L. z dnia lipca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. skargę oddala w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2018 r. T. L. (dalej w skrócie: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: "DIAS") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - zwanej dalej "u.d.i.p."), w następującym zakresie: "1. Które z organizacji związkowych działających w IAS w [...] przekazały pracodawcy informacje, o których mowa w art. 251 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych za I kwartał 2018 r.? Proszę podać nazwę i adres organizacji. 2. Informacji, o których mowa w art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, złożonych przez organizacje zakładowe działające w IAS w [...] za I kwartał 2018 r. W przypadku braku takiej informacji od którejś z działających organizacji, prosimy o przekazanie ostatniej informacji złożonej pracodawcy przez tę organizację.". Wnioskodawca wskazał także, że korespondencję w sprawie należy prowadzić drogą elektroniczną z powołaniem się na nr wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej o której mowa w przepisach u.d.i.p. Zdaniem organu przedmiotowy wniosek nie dotyczy zasad funkcjonowania Dyrektora IAS jako organu władzy publicznej, lecz obowiązków Dyrektora jako pracodawcy. Zakres wniosku nie dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej czy też dysponowania majątkiem publicznym powierzonym temu organowi. Organ zauważył, że wobec tego, iż wnioskowana informacja nie jest informacja publiczną nie wydaje decyzji, lecz powiadamia o tym pismem. T. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie Dyrektora IAS do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wymierzenie grzywny organowi jako obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. Podał, że poza sporem jest, że DIAS jest podmiotem wymienionym w art. 4 u.d.i.p., tj. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku organu żądana informacja o liczebności poszczególnych organizacji związkowych jest informacją publiczną. Umożliwia ona określenie, która z organizacji związkowych jest organizacją reprezentatywną, ze wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z tej informacji dla zakładu pracy i funkcjonowania organu administracji (art. 30 ust. 5, art. 32 ustawy o związkach zawodowych). Strona skarżąca wywiodła, że powyższe wynika zarówno z orzecznictwa jak i piśmiennictwa. Nadto z praktyki stosowanej przez organy podległe Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że informacje o liczebności organizacji związkowych w zakładzie pracy udostępniane są na wniosek. Skarżący wywiódł także, że żądana informacja nie jest objęta żadną klauzulą niejawności, nie można jej także zaliczyć do informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy lub informacji mających charakter informacji prywatnych. Dokumentami urzędowymi są nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także treść dokumentów których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich – a więc dokumenty nadesłane do organu i wykorzystywane w jego działaniach. Zaznaczono, że w sprawie nie występują przesłanki negatywne do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ zaś nie udzielając informacji pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniósł, że zakres wniosku o informację nie spełnia kryteriów przedmiotowych, tj. nie stanowi informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo podkreślił, że mimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Organ wywiódł, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. II SAB/Gd 115/16 i zacytował fragment ww. wyroku. Wobec tego, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznej organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie, stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy w/w każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis zaś art. 6 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster – "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", LEX 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów – wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06, LEX 3837490, I. kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska – "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis W – wa 2008 r.). Jak wcześniej już wspomniano, u.d.i.p. zajmuje się konkretyzacją prawa obywatela do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji). W jej rozumieniu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym (art. 1 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy podmiot jest zobowiązany do jej udostępnienia. Po myśli bowiem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostepnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, w świetle tej definicji, że Dyrektor IAS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko nią dysponuje. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz odpowiedzi na skargę, żądana wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. informacja ma charakter informacji publicznej. Podkreślić tu należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w przypadku organów władzy publicznej nie da się oddzielić sfery władzy publicznej od działalności tych organów jako pracodawcy, gdyż działania te w obu sferach podejmowane są w ramach działań jednego organu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2014 r. , sygn. akt II SA/Rz 1226/13, wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13). Nadto żądaną informację, tj. udzielenie odpowiedzi przez organ na pytania zawarte w w/w wniosku (pkt 1 i 2) dotyczące kwartalnych informacji (tu za I kwartał 2018 r.) przekazywanych w oparciu o art. 251 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych jakie organizacje związkowe obowiązane są przekazywać pracodawcy, ze względu na rolę spełnianą - z mocy wspomnianej ustawy o związkach zawodowych – przez związki zawodowe w zakładach pracy, określoną m.in. w art. 30 ust. 5, art. 32, uznać należy za informacje publiczną w znaczeniu wcześniej objaśnionym. W tym sanie rzeczy, uznając, że adresat wniosku okazał się bezczynny Sad, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku nie miało celu lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Organ podjął czynności, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy, zmierzające do załatwienia wniosku, kierując do skarżącego pismo z dnia [...] lipca 2018 r. informujące o zajętym stanowisku. Sąd odstąpił od możliwości wymierzenia grzywny, przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., bowiem bezczynność podmiotu nie miała nagannego charakteru, co uzasadniałoby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.