I OSK 775/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1549/18 w sprawie ze skargi Powiatu Krakowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1549/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Krakowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Stanowiący dawną własność W. Z. majątek ziemski "S." o pow. ponad 150 ha, położony na ternie gminy M., przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13; "dekret PKWN"). W jego skład wchodził położony w S. (zlokalizowany w obszarze aktualnej działki ew. nr [...]) zespół dworsko-parkowy o pow. ok. 1,6 ha, który od 1988 r. objęty jest ochroną konserwatorską (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 1988 r.). Murowany dwór wraz z parkiem stanowił przy tym element większego założenia o pow. 6 ha, obejmującego także ogród warzywny z sadem, część gospodarczą i krajobrazową. Dwór zbudowany jest na rzucie litery T z dwukondygnacyjnym korpusem głównym od zachodu i jednokondygnacyjnym skrzydłem od wschodu. Wzniesiony został w 1882 r. Otoczony był parkiem w stylu neoklasycystycznym (zwanym w dokumentach konserwatorskich parkiem właściwym), utworzonym również pod koniec XIX w. Dwór wraz z parkiem oddzielony był murem ogrodzeniowym od pozostałych części założenia. Według ustaleń konserwatora, do czasu sporządzania dokumentacji konserwatorskiej, park ten pod względem zasadniczych układów nie uległ zmianie. Istnieje on nadal w otoczeniu dworu. Budynki gospodarcze majątku, a także sad zlokalizowane były poza jego obszarem. Teren obejmujący powyższe założenie, zgodnie z protokołem podziału ziemi z 15 marca 1945 r., przekazano Samopomocy Chłopskiej na potrzeby Uniwersytetu L. Następnie na mocy rozporządzenia Kuratorium Okręgu Szkolnego w K. z [...] maja 1947 r. zespół pałacowo dworski przekazano Państwowemu Domu Dziecka. Aktualnie obszar ten pozostaje własnością Powiatu Krakowskiego i użytkowany jest przez Dom Dziecka w S. Na wniosek następców prawnych byłego właściciela wszczęte zostało przed Wojewodą Małopolskim w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), postępowanie o stwierdzenie, że część tej nieruchomości położona w S., obejmująca zespół dworsko-parkowy, jako niemająca charakteru rolnego, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W toku postępowania pierwotny wniosek ograniczony został (w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 12 kwietnia 2013 r.) do części działki nr [...] o pow. 1,6180 ha, wykreślonej na stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin planie, gdzie południowo-zachodnia granica parku przebiegała po linii istniejącego ogrodzenia. Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda Małopolski orzekł w punkcie 1, że część nieruchomości ziemskiej "S." obejmująca zespół dworsko-parkowy, stanowiącą część działki nr [...], opisana szczegółowo poprzez punkty wyznaczające jej granice ujęte w stanowiącej załącznik do decyzji mapie, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W punkcie 2 stwierdził, że część tej nieruchomości, szczegółowo opisana w sentencji i ujęta na ww. mapie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W punkcie 3 umorzył postępowanie w stosunku do pozostałej części działki nr [...] z uwagi na modyfikację pierwotnego żądania. Od decyzji tej w zakresie punku 1 wniósł odwołanie Powiat Krakowski, a od punktu 2 W. Z.. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 lutego 2014 r. w części objętej jej punktami 1 i 2 (w zakresie których zaskarżona ona została odwołaniami) i orzekł, że położony w S. dwór wraz z parkiem, stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...], zawierającą się w granicach konturu oznaczonego zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy (Bz) oraz w granicach jednego konturu oznaczonego zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako teren zabudowany (B), oznaczonych kolorem niebieskim na wyrysie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W części w jakiej dokonał korekty decyzji organu pierwszej instancji Minister ocenił, że fragment nieruchomości zlokalizowany poza granicami parku po stronie zachodniej (zabudowany w dacie wejścia w życie dekretu budynkami gospodarczymi) i południowo zachodniej (wchodzącej w skład większej części warzywniczo- sadowniczej) miał charakter rolny. Z tego względu podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Co do samego zespołu dworsko-parkowego podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że stanowił on niezależną, wyodrębnioną przestrzennie kompozycję, a sam dwór pełnił funkcję jedynie mieszkalną. Z uwagi na charakter zagospodarowania, przeznaczenie i sposób użytkowania tej nieruchomości, nie miała ona charakteru rolnej. Nie była także funkcjonalnie powiązana z częścią rolną majątku w związku z czym podlegała wyłączeniu spod przejęcia na podstawie dekretu. Wykładając pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, Minister odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 i ukształtowanego pod jej wpływem orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. W związku z czym ocena czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wymaga zbadania, czy może ona lub jej części być wykorzystana do prowadzenia ww. działalności wytwórczej w rolnictwie, a jeśli nie, to czy między nią a pozostałą "rolniczą" częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Krakowski, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art.: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewystarczający oraz nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania, a to przez brak sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, np. mapy porównawczej bądź wykazu synchronizacyjnego. Zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że niewyodrębniony prawnie i faktycznie zespół pałacowo parkowy, będący częścią składową majątku S., spełniający normy obszarowe określone w dekrecie, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z uwagi na brak związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, podczas gdy spełniał on przesłanki uznania go za nieruchomość ziemską podlegającą przejęciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – A. K., D. Z., J. Z. i M. Z. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu PKWN. Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone: po pierwsze, "nieruchomości ziemskie" o powierzchni przekraczającym ustalony w nim normatyw, a po wtóre takie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Nie chodzi zatem o wszystkie nieruchomości, które mogłyby być kwalifikowane jako "ziemskie", ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie 13 września 1944 r. Z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Analogiczne wnioski wypływają z wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej" przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w przywoływanej przez organy uchwały z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), powszechnie akceptowanej w judykaturze, wedle której pod pojęciem tym rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Sąd ten zauważył, że objęta decyzją część działki nr [...] (oznaczona na wyrysie z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji symbolami Bz i B) obejmowała wyłącznie dziewiętnastowieczny dwór wraz z otaczającym go parkiem w stylu neoklasycystycznym, (zwanym w dokumentacji konserwatorskiej "parkiem właściwym"), utworzonym w tym samym okresie, który pod względem zasadniczych układów nie uległ zmianie do czasów współczesnych (vide opracowanie katalogowe z lutego 1981 r. i dołączone do niego szkice parku, decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 1988 r. – k. 272-286). Taki stan istnieć musiał zatem również w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co znajduje potwierdzenie w ujęcia parku o pow. 1,6450 ha jako odrębnej pozycji przy opisie resztówki S. w protokole zdawczo odbiorczym z 17 czerwca 1948 r. (k. 165). Uwzględniając zatem fakt, że za użytki rolne zgodnie z § 4 rozporządzenia uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, objęty postepowaniem fragment dawnego majątku S. charakteru rolnego nie miał. W związku z tym mógł on podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jedynie wówczas, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości mających charakter rolniczy i mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. Przy czym oceniając ten ostatni aspekt, należy mieć na uwadze, że o ile dla realizacji celów opisanych w art. 1 ust. 2 lit. a-c dekretu PKWN (upełnorolnienia lub utworzenia nowych gospodarstw rolnych, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej) możliwe było przejmowanie gruntów rolnych wraz ze znajdującymi się na nich obiektami kubaturowymi, to jednak dla realizacji celów opisanych w art. 1 ust. 2 lit. e i d dekretu PKWN, możliwe było przejmowanie jedynie gruntów. W tych jednostkach redakcyjnych przepisu mowa jest bowiem o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów, a więc stworzenie odpowiedniego rezerwuaru gruntów na te cele przeznaczonych. Stąd powoływanie się przez skarżący Powiat na fakt, że dwór w S. w 1945 r. przeznaczony został na prowadzenie szkoły, nie może być utożsamiany z realizacją celu reformy założonego w art. 1 ust. 2 lit. d, polegającego na "zarezerwowaniu odpowiednich terenów dla szkół (...)". Z tych względów urządzenie w budynku dworu placówki oświatowej (obecnie Domu Dziecka) przy ocenie możliwości podpadania go pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie ma żadnego znaczenia. W tej sytuacji brak poczynienia w uzasadnieniu decyzji rozważań w aspekcie tej okoliczności nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony lub rozpoznany. Odwoływanie się z kolei przez skarżącego do treści § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Z 1945 r. Nr 10, poz. 58) jako dowodu na to, że także dwory podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, jest w tym przypadku o tyle chybione, że przepis ten dotyczy wykluczenia mienia z podziału, a nie kwestii jego przejęcia. Nie neguje on zatem samego przejścia własności, ani go nie potwierdza. Zakazuje natomiast faktycznego podziału ziemi (art. 10 ust. 1 dekretu PKWN), jej składników bądź przejętych wraz nią obiektów. Dotyczy przy tym tylko takiego mienia, które objęte było działaniem dekretu, a więc nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, z uwzględnieniem innych jej części funkcjonalnie ze sobą połączonych, co w niektórych przypadkach mogło prowadzić do przejęcia także zabudowań dworskich. Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a częścią rolniczą majątku nie zachodzi relacja tego rodzaju, że bez części dworskiej część rolna nie mogła funkcjonować. Na ternie dworu i otaczającego go parku żadna działalność o charakterze rolniczym nie była prowadzona, a same zabudowania dworskie i gospodarcze były od dworu oddzielone kompozycyjnie (na co wskazywał m.in. w załączonej do akt opinii z 15 lipca 2008 r. dyrektor Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków – k. 532) i co znajduje także potwierdzenie w przywoływanych już wyżej szkicach parku. Wystrój dworu, jego otoczenie ogrodowe i funkcja poszczególnych pomieszczeń dostosowane były do potrzeb życia rodziny Z., a nie działania gospodarczo - handlowego. Osoby w nim pracujące realizowały zadania służby domowej, a nie pracowników folwarcznych. Sam natomiast zarząd gospodarstwa rolnego skupiał się w "rządcówce" zlokalizowanej poza parkiem i spoczywał w ręku zatrudnionego w tym celu administratora, którym - jak wynika z oświadczeń syna byłego właściciela - był przed wojną J. S., a w trakcie okupacji osoba o nazwisku P. (k. 403). Oświadczenie to koresponduje przy tym z treścią znajdujących się w aktach fragmentów wspomnień J. S. (k. 520). Okoliczności te nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem tego Sądu fakt, że w omawianej sprawie w majątku ziemskim zatrudniony był administrator, którego siedziba znajdowała się poza zespołem dworsko-parkowym, świadczy przy tym o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego ów zespół, a tym samym przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren. Sam park, według oświadczenia przywoływanego wyżej syna właściciela, w latach 1939 – 1944 był oddzielony do pozostałej części majątku trwałym ogrodzeniem. Oświadczenie to jest o tyle wiarygodne, że resztki ogrodzenia w postaci słupa od bramy wjazdowej zachowały się do czasów współczesnych (vide fotografia nr 3 na k. 91). Wspominają o nim także służby konserwatorskie. W tym stanie rzeczy nie sposób wyprowadzić wniosku, by ta część majątku pozostawała w tego rodzaju związku z pozostałą częścią majątku (o charakterze rolnym), która powodowałby, że ta ostanie bez kompleksu tworzącego zespół dworsko-parkowy nie mogła funkcjonować. Nie może zmieniać tej oceny podnoszony przez skarżącego argument, że właściciel majątku z samego przynależnego mu do nieruchomości tytułu miał decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolniczego, a wyznaczając administratora (rządcę) tego uprawnienia nie utracił. Dla istnienia funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parowym, a częścią rolniczą majątku nie wystarcza bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2163/16, Lex nr 2564644). Ustalenie zatem przez Ministra, że część nieruchomości dawnego majątku W. Z. stanowiąca zespół parkowo-dworski, w granicach określonych na stanowiącym załącznik do decyzji wyrysie mapy ewidencyjnej oznaczonych symbolami B i Bz, nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN odpowiada prawu, a zarzut naruszenia tego przepisu i art. 1 dekretu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew temu co twierdzi skarżący, odwołanie się przy określeniu przedmiotu rozstrzygnięcia do treści wyrysu z mapy ewidencyjnej i oznaczonych tam konturów wyznaczających granice poszczególnych użytków wchodzących w skład działki nr [...], co do których wrażono stanowisko o niepodpadaniu pod działanie ww. przepisu (w punkcie 1 decyzji) oraz co do podpadania pod jego działanie (w punkcie 2 decyzji), nie powoduje, że przedmiot ów określony został w sposób nieprecyzyjny, czy mogący budzić wątpliwości. Mapa ta posiada oznaczoną skalę z wyraźnie wyodrębnionymi (linią przerywaną) granicami konturów poszczególnych użytków. Zatem ustalenie przedmiotu rozstrzygania nie nastręcza jakichkolwiek problemów. To natomiast, że stanowi ona cześć dawnego majątku S. nie jest kwestionowane. Wynika również z porównania treści znajdujących się w aktach szkiców majątku z okresu wprowadzenia reformy, a także pozostałych dokumentów geodezyjnych, w tym sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. C. mapy stanu prawnego działek nr [...] i [...] z naniesionymi granicami dawnej działki nr [...], obejmującej część resztówki S., w skład której wchodził m.in. zespół dworsko-parkowy (k. 378). W tej sytuacji sporządzenie dodatkowej dokumentacji geodezyjnej obrazującej lokalizację przedmiotowej nieruchomości jest zbędne. Jej brak nie powoduje w szczególności, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest niepełny, a poczynione na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego wadliwe. W związku z powyższym zarzut naruszenia art.: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony. Brak z kolei odniesienia się do części rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego ujętej w punkcie 3 decyzji o umorzeniu postępowania, wynikał z zakresu zaskarżenia tej decyzji, który owego punktu nie obejmował. Niezaskarżenie tej części decyzji powodowało bowiem, że uzyskała ona walor ostateczności, a przez to nie mogła być objęta zakresem orzekania w postępowaniu odwoławczym. Posłużenie się zaś przy oznaczeniu założenia architektoniczno-krajobrazowego, co do którego organy rozstrzygały różnymi pojęciami ("zespół dworsko-parkowy", "zespół pałacowo-parkowy", czy "park z dworem") stanowi jedynie wyraz posługiwania się przez nie dla jego opisu określeniami o charakterze synonimicznymi. Posłużenie się zaś przez organy obu instancji przy opisie tej samej rzeczy odmiennymi sformułowaniami, ale o tożsamym znaczeniu semantycznym, nie prowadzi do zmiany przedmiotu orzekania. Stąd zastosowanie takiego zabiegu językowego przy redagowaniu treści decyzji – wbrew temu co sugeruje skarżący - nie wymagało uzasadnienia, w związku z czym jego brak nie czyni decyzji wadliwą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Krakowski reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o "orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem drugiej instancji" oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że w dacie przejmowania nieruchomości na cele reformy rolnej nieruchomość stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], położona w S. (oznaczona na wyrysie mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji), nie miała charakteru rolniczego i brak było związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym z pozostałą, rolną częścią majątku. W uzasadnieniu Powiat rozwinął powyższy zarzut. Wskazał, że trudno uznać, że nie istniał funkcjonalny związek przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego z prowadzeniem produkcji rolnej. Dwory w majątkach ziemskich w większości były funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym. Majątki dworskie stanowiły zwykle całość gospodarczą. Można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że gdyby nie istniał dwór jako ośrodek majątku (centrum nadzoru), to mogłoby upaść gospodarstwo rolne. Fakt, że w majątku zatrudniony był rządca, nie oznacza, że właściciel wyzbył się wszystkich władczych kompetencji. Powyższy związek funkcjonalny ma charakter związku organizacyjnego, finansowego, terytorialnego. Od prowadzenia gospodarstwa rolnego zależała sytuacja materialna właściciela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: A. K., D. Z., J. Z. oraz M. Z., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), dalej: "dekret PKWN"), przez błędną jego błędną i ustalenie, że w dacie przejmowania nieruchomości na cele reformy rolnej nieruchomość stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], położona w S. (oznaczona na wyrysie mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji), nie miała charakteru rolniczego i brak było związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym z pozostałą, rolną częścią majątku. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny ustalony w sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych przez Państwo regulowane dekretem PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. podyktowane było interesem społeczno-gospodarczym, którego motywy zostały przedstawione w art. 1 ust. 1 zdanie drugie. Przepis ten przyjmował, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Konkretyzując tak zakreślone idee, w art. 1 ust. 2 dekretu wskazano cele, dla realizacji których niezbędne było przeprowadzenie reformy. W art. 2 wskazano zaś kryteria przedmiotowe, jakimi powinny odpowiadać nieruchomości podlegające przejęciu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r., wynika, że Dobra Ziemskie S., stanowiące własność W. Z., przejęte zostały na cele reformy rolnej w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obszar majątku przewyższał 100 ha, a użytki rolne przekraczały 50 ha (vide: protokół przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości S., rejestr pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych we wsi S., wykaz majątków ziemskich powyżej 50 ha w powiecie miechowskim, ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Wskazać należy, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w swym pierwotnym brzmieniu przyjmował, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych o określonym areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr, 3 poz. 9), polegała na skreśleniu wyrażenia: "o charakterze rolniczym". W uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 23), stwierdzono, że powyższa zmiana legislacyjna nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Dekret z dnia 6 września 1944 r., również po zmianach, dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, o ile spełniały jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Przepisy dekretu PKWN nie zawierały definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Brak definicji pojęcia "nieruchomość ziemska" była przedmiotem pogłębionych rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z 19 września 1990 r., W 3/89; OTK 1990/1/26 oraz uchwała TK z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95; OTK 1996/I/15) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06; ONSAiWSA 2006/5/123). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 532/07, (wyrok dostępny w CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl), nie ma jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu, to nieruchomość o charakterze rolniczym lub powiązana funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. Skarga kasacyjna w zasadniczej swej argumentacji podnosi, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu pierwszej instancji, dwór wraz z otaczającym go parkiem (tj. część działki nr [...], oznaczona na wyrysie z mapy ewidencyjnej symbolami B i Bz) pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą, rolną częścią majątku ziemskiego stanowiącego własność W. Z.. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku stanowisko o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy ww. częścią działki nr [...] stanowiącej zespól dworsko-parkowy z pozostałą częścią majątku ziemskiego jest błędne. Ani bowiem z przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego do dekretu, ani z definicji nieruchomości ziemskiej wskazanej w przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 nie wynika, jak należy definiować związek funkcjonalny poszczególnych części majątku ziemskiego z gospodarstwem rolnym jako koniecznej przesłanki podpadania pod działanie dekretu. Odnosząc się do powyższego stanowiska wskazać należy, że orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich przechodziły na rzecz Państwa jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie wyrażany bywał także pogląd, że związek tego rodzaju istniał, co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Poglądy takie prezentowane były zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (patrz np. orzeczenia w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1923/06, SA/Wa 1927/06, SA/Wa 2076/06, SA/Wa 843/07, SA/Wa 1213/07 SA/Wa 2299/07 SA/Wa 2304/07, SA/Wa 2453/07, SA/Wa 153/08, SA/Wa 1001/08 – dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak i we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz w szczególności wyroki w sprawach sygn. akt II SA 2832/95, IV SA 1658/96, IV SA 1146/97, IV SA 2724/98, IV SA 2039/98, OSK 473/04, I OSK 210/05, dostępne w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). Podpadanie części rezydencjalnych pod działanie dekretu nie było początkowo także kwestionowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz wyrok sygn. akt III CK 36/02, czy sygn. akt III CK 393/97 - publ. OSP nr 10 z 1998 r. poz. 171 - gdzie podnoszono brak zasady konfiskaty ruchomości a contrario przejęcia siedziby właściciela nieruchomości ziemskiej). Jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. Uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 3/10 (uchwała dostępna w CBOSA: http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle jednolitego obecnie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest zatem badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu. Trafnie zauważa auto skargi kasacyjnej, że pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zatem w istocie, ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż orzecznictwo to uległo w ciągu kilkunastu lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni, tego normatywnie niedefiniowanego pojęcia, może odgrywać analiza aktualnej praktyki orzeczniczej. Analiza aktualnego orzecznictwa prowadzi zaś do wniosku, że dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące sformułowane w judykaturze tezy: - rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich; – dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną (patrz wyroki o sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); - dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08); - rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07). O "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: - powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (patrz wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); - brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); - nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - źródła dochodów właściciela (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); - zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08). Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma również okoliczność czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł, w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji itp. W aktualnym orzecznictwie, w którym nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego", podkreślane jest również, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, nie były one przydane dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (patrz tak uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Wywodzi się, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08 i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10). Wszystkie orzeczenia dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl. Natomiast istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią. Czy w części gospodarczej, czy w części mieszkalnej pałacu (zamku) znajdował się np. kantor czy biuro, w którym przyjmował interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo (patrz realizacja wskazanej na wstępie relacji dwustronnej zależności). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, objęta zaskarżoną decyzją część działki nr [...] (oznaczona na wyrysie z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji symbolami Bz i B) obejmowała wyłącznie dziewiętnastowieczny dwór wraz z otaczającym go parkiem w stylu neoklasycystycznym, (zwanym w dokumentacji konserwatorskiej "parkiem właściwym"), utworzonym w tym samym okresie, który pod względem zasadniczych układów nie uległ zmianie do czasów współczesnych (vide opracowanie katalogowe z lutego 1981 r. i dołączony do niego szkice parku, decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 1988 r. – k.272-286). Taki stan w ocenie Sądu istnieć musiał zatem również w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co znajduje potwierdzenie w ujęcia parku o pow. 1,6450 ha jako odrębnej pozycji przy opisie resztówki S. w protokole zdawczo odbiorczym z 17 czerwca 1948 (k. 165). Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że objęty niniejszym postępowaniem fragment dawnego majątku S. bez wątpienia nie miał charakteru rolnego, skoro zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego do dekretu za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. W tej sytuacji mógł on podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jedynie wówczas, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości mających charakter rolniczy i mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. Trafnie Sąd ten zauważa, że oceniając ten ostatni aspekt, należy mieć na względzie, że o ile dla realizacji celów opisanych w art. 1 ust. 2 lit. a-c dekretu PKWN (upełnorolnienia lub utworzenia nowych gospodarstw rolnych, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej) możliwe było przejmowanie gruntów rolnych wraz ze znajdującymi się na nich obiektami kubaturowymi, to jednak dla realizacji celów opisanych lit. e i d dekretu, możliwe było przejmowanie jedynie gruntów. W tych jednostkach redakcyjnych przepisu mowa jest bowiem o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów, a więc stworzenie odpowiedniego rezerwuaru gruntów na te cele przeznaczonych. Powoływanie się w tej sytuacji przez Powiat Krakowski na fakt, że dwór w S. w 1945 r. przeznaczony został na prowadzenie szkoły, nie może być utożsamiany z realizacją celu reformy założonego w art. 1 ust. 2 lit. d, polegającego na "zarezerwowaniu odpowiednich terenów dla szkół (...)". Z tych względów urządzenie w budynku dworu placówki oświatowej (obecnie Domu Dziecka) przy ocenie możliwości podpadania go pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie ma żadnego znaczenia. Nietrafne jest także odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści § 44 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN jako dowodu na to, że także dwory podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Przepis ten bowiem, jak to trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, dotyczy wykluczenia mienia z podziału, a nie kwestii jego przejęcia. Nie neguje on zatem samego przejścia własności, ani go nie potwierdza. Zakazuje natomiast faktycznego podziału ziemi (art. 10 ust. 1 dekretu PKWN), jej składników bądź przejętych wraz nią obiektów. Dotyczy przy tym tylko takiego mienia, które objęte było działaniem dekretu, a więc nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, z uwzględnieniem innych jej części funkcjonalnie ze sobą połączonych, co w niektórych wypadkach mogło prowadzić do przejęcia także zabudowań dworskich. W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię, uznać należało za nieusprawiedliwiony. W tej sytuacji skargę kasacyjną należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.